국무총리의 행정각부 통할권 및 정책조정권의 내용과 실효성 한계, 그리고 대통령과의 관계에 따른 변동성 doc_id PCY_201704200457171011_9

국무총리의 행정각부 통할권 중 중요한 권한의 하나는 정책조정권이다. 각 부처가 정책을 추진하는 과정에서 나타나는 부처 간 이견 또는 갈등을 조정하는 것은 국무총리(실)의 중요한 역할이며 권한이기도 하다. 최근 사회가 복잡해짐에 따라 다수의 부처가 관여하여야 할 정책이 증가하고 있는 추세이기 때문에 단일 부처에서 정책문제 및 갈등을 해결하기 쉽지 않다. 우리나라는 1973년 2월 1일 차관급 기구로 행정조정실을 설립하면서부터 정책조정 업무는 국무총리(실)가 그 역할을 수행해 왔으며 그동안 많은 성과도 있었다(하민철, 2013: 74). 국무총리는 국무회의의 부의장으로서 국무회의를 운영하면서 부처 간 정책을 조정하고 있으며, 국무총리실은 다양한 협의기구를 운영하면서 부처 간의 이견과 갈등사안을 조정･해결하고 있다. 이들 기관들의 운영에 대해서 각 기관장들의 국무총리 보고는 없으며, 주요 국정 사항에 대한 국무총리의 업무지시, 관여 등도 없는 편이다. 국무총리와 직속기관과의 관계는 국무총리와 각 기관들이 1년 한 두 차례 만나 오찬 등 극히 형식적인 시간을 보내는 것이 전부이다. 다른 행정기관들과 마찬가지로 이들 기관들에 대해 실질적인 행정각부 통할권을 행사하는 기관은 대통령이다. 국무총리 행정각부 통할권 중 하나는 정책조정권인데, 김영삼 정부 이후 정책조정에 대한 국무총리의 역할은 표면적이나마 꾸준히 확대되었다. 김영삼 정부 때에는 행정조정실장이 차관회의 주재 권한을 부여받아 이전에 비해 정책조정기능이 강화되었으며, 김대중 정부 때에도 차관급 행정조정실이 장관급 국무조정실로 격상되면서 정책조정기능이 더욱 강화되었다. 노무현 정부는 정부업무조정 등에 관한 규정(국무총리훈령 제456호)을 제정하여 정책조정과 관련된 과정을 공식적인 절차를 통해 이루어질 수 있도록 명문화하고(유종상･하민철, 2010: 355), 국무총리가 국정현안정책조정회의를 직접 주재하게 하는 등 국무총리의 정책조정권을 이전에 비해 훨씬 강화시켰다. 이회창 총리의 이러한 요구와 행동은 국무총리 행정각부 통할권을 좁게 해석하는 김영삼 대통령으로서는 받아들일 수 없는 것이었으며, 이로 인해 대통령과 국무총리 간 갈등이 발생했던 것이다. 이회창 국무총리는 총리의 헌법상 국무총리의 권한인 ‘행정각부 통할권을’ 폭 넓게 해석한 반면, 김영삼 대통령은 국무총리가 행정각부 통할권을 행사하더라도 제한된 권한만을 행사하여야 하며 헌법에 규정되어 있는 것과 같이 우선 ‘대통령의 명을 받아’야 한다고 생각하였던 것 같다. 결국 이회창 총리가 총리직에서 사임하는 것으로 이러한 갈등은 봉합되었다. 우리나라 국무총리의 행정각부 통할권이 극히 제한적이라는 것은 국무총리와 직속기관과의 관계에서도 명확하게 나타나고 있다. 정부조직법 상 국무총리는 국민안전처, 인사혁신처, 법제처, 국가보훈처, 식품의약품안전처, 공정거래 위원회, 금융위원회, 국민권익위원회, 원자력안전위원회 등 9개 행정기관을 직속기관으로 두고 있다. ‘직속기관’이란 그야말로 국무총리의 영향력 아래에 있는 하부기관으로서 국무총리가 해당 기관의 정책결정 및 집행에 있어 어느 정도 영향력을 미쳐야 하며, 주요 업무에 대해서도 해당 기관장의 보고가 있어야 한다. 반면 대통령이 국무총리의 행정각부 통할권을 적극적으로 인정하려고 하지 않은 상태에서 국무총리가 스스로 행정각부 통할권을 행사하려고 할 때에는 문제가 나타났다. 이에 대한 대표적인 사례는 김영삼 대통령 시절 이회창 국무총리와의 관계를 들 수 있겠다. 김영삼 대통령은 1993년 12월 27일 감사원장 출신의 이회창을 제26대 국무총리로 임명하였다. 이회창 총리는 소위 ‘대쪽’으로 불리면서 원칙을 강조하는 인물로 알려져 있었으며, 그런 이유로 인해 그에 대한 국민의 기대도 컸다. 그런 국민의 기대에도 불구하고 이회창 총리는 임명된 지 4개월도 채 되지 않은 1994년 4월 21일 퇴임하였다. 급작스러운 퇴임의 공식적 이유는 발표되지 않았지만 널리 알려진 이유는 국무총리의 행정각부 통할권에 대해 이회창 총리와 김영삼 대통령과 생각이 달랐으며, 이로 인해 갈등이 증폭되었기 때문이라 는 것이다(정두언, 2001: 174~182). 이회창 총리는 국무총리의 ‘행정각부 통할권’을 폭 넓게 해석하여 다른 분야는 물론 통일, 외교, 안보분야까지도 국무총리의 업무 권한에 속하고 직접 관여하여야 할 업무라고 판단했다. 그러나 이명박 정부는 출범 직후인 2008년 2월에 국무조정실과 국무총리비서실을 국무총리실로 통합하면서 결과적으로 정책조정기능을 약화시켰다(유종상･하민철, 2010: 346~347). 같은 해 7월에 국무총리실의 정책조정기능을 다시 복원시켰지만 그 기능은 여전히 취약했다. 박근혜 정부는 출범 직후부터 국무조정실과 국무총리비서실을 분리하여 국무조정실의 정책조정기능을 회복시키려 하였으나 박 박대통령의 국정운영 스타일로 인해 이전만큼 강하지 못한 상태이다. 결국 국무총리의 정책조정 역할은 제도화되지 못하고 대통령의 성격 및 국정운영 스타일 등에 따라 강화되기도 하고 또는 약화되기도 했다는 것을 알 수 있다. 최근 사회가 복잡해지고 행정환경이 변화하면서 정책조정은 더욱 어려워지고 있어 정책조정기능을 수행하는 국무총리실의 능력이 강조되고 있다. 그러나 정책조정의 공식적 수단 부족 등 여러 이유로 인해 그 실효성이 약하고 형식적이라는 비판은 여전히 존재한다(임도빈, 2004: 8-9). 우선, 국무총리는 실효성 있는 공식적 정책조정 수단을 부여받지 못하고 있다는 비판이 제기된다. 일반적으로 알려진 실효성 있는 공식적 정책조정 수단은 예산권, 인사권, 조직권인데(유종상･하민철, 2010: 353), 국무총리는 이러한 수단을 보유하고 있지 못하고 대신 조정회의체의 운영을 통해 정책조정을 하고 있는 실정이다. 그런데 이러한 방법의 정책조정은 강제력이 약해 실효성이 떨어지는 한계를 가지고 있다는 것이다. 국무총리실 정책조정력이 약한 또 하나의 이유로는 청와대와 국무총리실 조직 중복을 들 수 있다. 대통령 비서실의 각 조직은 국무총리실 조직과 유사한 데, 이를 통해 국무총리실은 물론 행정 각부를 통제하고 있다. 이와 같이 상태에서 대통령 비서실과 국무총리실 조직의 기능이 중복되면 대통령실은 국무총리실을 통하지 않고 행정각부를 직접 접촉하여 통제할 수 있으며(조석준･임도빈, 2010; 재인용 전영한, 2012: 37), 이럴 경우 국무총리실의 정책조정 기능은 상대적으로 약화되며 조정의 범위 또는 책임소재 또한 불분명해지는 문제가 발생한다. 헌법 제95조는 “국무총리 또는 행정각부의 장은 소관사무에 관하여 법률이나 대통령령의 위임 또는 직권으로 총리령 또는 부령을 발할 수 있다”고 규정하고 있다. 즉, 국무총리는 자신의 소관사무에 관하여 법률 또는 대통령령의 위임으로 위임명령이나 직권명령을 발할 수 있다. 위임명령의 경우는 법률 혹은 대통령령의 위임을 받아 제정되는 법규명령이기 때문에 위임의 범위 내에서 국민의 권리 혹은 의무와 관련된 사항도 규정이 가능하다. 그러나 직권명령의 경우는 법적성질에 관해서 학설의 대립이 있으며 또한 총리령과 부령의 우열관계에 대해서도 학설의 대립이 있다. 직권명령이 국민의 권리나 의무에 관한 사항을 규정할 수 있는지 여부와 관련해서, 일부 견해는 법률의 위임을 받지 아니한 직권명령은 직무범위 내에서 직권으로 발하는 집행명령이므로 국민의 권리나 의무에 관한 사항을 규정할 수 없으며 따라서 대외적 구속력을 가지지 않는다고 본다(정종섭, 1998: 1066). 다른 견해는 직권명령을 국무총리가 직권으로 발할 수 있는 법규명령으로서의 집행명령이라 보고 법률이나 대통령령의 범위 내에서 국민의 권리나 의무를 규정할 수 있어 대외적 구속력이 있다고 본다(권영성, 2006: 1018).