통일 이후 과도기적 이중체제 하에서 발생하는 남북한 간 사회보장제도의 차등 적용 문제와 헌법적 가치 및 재정적 현실 사이의 조화 방안 doc_id PCY_201704200500143051_10

통일 이후 남북한 간 경제통합의 각 단계는 경제 질서를 형성하는 현행 대한민국 헌법 조항 및 관련 법제들과 밀접하게 맞물려 있는데, 앞에서도 언급하였듯이 부득이하게 과도기 이중체제를 채택하고 그로 인해 북한 주민이나 기업에 차등적인 혜택을 제공하더라도 그것이 현행 대한민국 헌법상의 대원칙인 평등권을 과도하게 벗어나서는 안 된다. 이러한 점을 고려하여 통일 이후 과도기 이중체제 하에서 남북한 주민과 기업에 대한 사회보장제도의 분리 운영 및 차등 적용은 다음과 같은 방향에 따라 이루어지는 것이 바람직하다. 첫째, 불가침의 기본적 인권 확인 및 보장이 필요하다. 불가침의 기본적 인권 확인 및 보장을 과도기 이중체제 하에서 사회보장제도 분리 운영 및 차등 적용의 기본 방향으로 제시하는 이유는 북한 주민이 지금까지 북한 정권에 의해 인간으로서의 존엄과 가치를 보장받지 못한 상태로 생활해 왔기 때문이다. 통일 후 남북한의 사회보장제도의 통합은 필수적이다. 다만, 대한민국과 북한의 경제규모가 매우 차이가 나기 때문에, 통일 이후의 사회보장수준을 통일 이전의 남한수준과 동일한 정도로 유지할 경우 통일국가는 매우 심각한 재정적 부담을 안게 된다. 특히 대한민국의 기준을 적용할 경우에 북한 주민의 대부분은 ‘기준 중위소득’에 매우 미치지 못한다. 즉, 국민기초생활보장법에 따른 ‘최저보장수준’의 급여가 요구될 가능성이 높다. 이러한 점에 근거하여 통일 이후에 대한민국과 북한주민의 사회보장제도의 혜택을 잠적적으로 차등적용해야 한다는 입장이 있는 것이다. 문제는 평등원칙의 위배이다. 통일헌법이 규정하게 될 평등원칙은 현행 대한민국 헌법과 대동소이할 소지가 높은데, 남북한 주민의 사회보장제도 차등 적용이 평등원칙에 위배되지 않는지의 쟁점을 해결해야 하는 난제가 있다. 최준욱의 표현을 빌리자면, “헌법 조항 및 헌법 정신은 이상을 추구하는 반면 현실은 모순이 극대화된 상황”이며 현재 “북한의 경제는 거의 최악의 상황으로 전개되었고, 남북한 소득 격차는 크게 확대”되었다. 그리고 정치적 통일 이후 남북한 간 소득 격차를 완화하기 위해 북한 주민에 대한 기본권, 보다 구체적으로 거주이전의 자유, 평등권, 행복추구권 등에 대한 제약은 불가피한 측면이 없지 않다. 아울러 오늘날 남한의 사회보장제도가 자리 잡기까지 일정 기간 남한 주민들 역시 기본권 제약을 받았다는 점을 고려하면 통일 이후 북한지역의 주민들이 가지는 권리와 책임이 남한지역의 주민들과 완전히 동일하다고 볼 수는 없다는 측면도 존재한다. 이러한 점들을 고려하여 통일 이후 남북한 간 소득 격차를 완화하는 데 있어서 무엇을 할 수 있을 것인지를 고민해 보아야 한다. 이에 앞서 살펴본 바와 같이 정치적 통일 이후 북한지역 자체의 경제적 자생력 확충을 통해 북한 주민 스스로 남북한 간 소득 격차를 완화하는 주체로 길러 내는 것이 바람직하다. 이때 북한 근로자에 대한 잔류 유인을 제공함으로써 통일 직후 이들의 대량 남한 이주를 억제하는 것이 필요하다. 하지만 통일 이후 북한 근로자의 남한 이주를 제한할 수 있다 하더라도 그 기간을 오래 유지하는 것은 현실적으로 불가능하다. 더욱이 과도기 이중체제 기간 동안 남북한 간 사회보장 혜택의 차등 적용이 불가피하다는 점을 고려할 때, 남한지역보다 미흡한 북한지역에서의 사회보장 혜택은 북한 주민의 남한 이주를 가속화시키는 요인으로 작용할 수 있다. 따라서 이러한 문제를 해결하기 위해서는 일정 기간 사회보장 혜택의 수급권을 출신 지역에 따라 제한하는 것이 바람직하다. 다만 사회보장 및 공공서비스의 혜택을 출신 지역에 따라 차등화하는 것이 현행 대한민국 헌법적 가치와 이에 더해 정치적으로 가능한가에 대한 질문이 제기될 수 있다. 이와 관련하여 본 연구는 현행의 헌법 조항 및 헌법 정신을 모두 충족시키면서 통일을 한다는 것은 사실상 불가능하다고 본다. 둘째, 남북한 주민 간 사회보장 혜택의 차등 적용은 한시적이며 보충적으로 이루어질 필요가 있다. 앞에서도 언급하였듯이 과도기 이중체제 하에서 남북한 주민 간 사회보장 혜택을 차등적으로 운영하되, 그 범위는 북한 주민의 기본권을 과도하게 침해하지 않는 선으로 제한되어야 하며 차등 적용의 대상 역시 매우 신중하게 결정되어야 한다. 더욱이 남북한 주민 간 사회보장 혜택의 차등 적용은 통일한국이 감당할 수 없는 범위의 통일 비용이 발생할 수 있는 개연성이 큰 경우에 한해 보충적으로 이뤄져야 한다. 셋째, 과도기 이중체제 하에서 북한 주민에 대한 사회보장 혜택의 확대는 남한 주민에게 부여되는 사회보장 혜택의 감축으로 이어질 것이며 이는 결국 남한 주민들의 반발로 이어질 개연성이 매우 높다. 물론 통일 이후 남한 주민에게 부여되고 있는 혜택 수준을 그대로 유지하면서 북한 주민에 대한 사회보장 수준을 제한하는 것은 북한 주민들에게만 일방적인 희생을 강요하는 것으로 인식될 수 있다. 이 점에서 과도기 이중체제 하에서 남북한 주민 간 사회보장 혜택의 차등 범위는 매우 신중하게 결정해야 한다. 가령, 사회권은 공공부조, 사회보험, 사회서비스, 사회보상 등에 관한 입법으로 구체적으로 구현된다. 현재 대한민국과 북한의 경제규모와 여타 상황을 고려할 때, 통일 이후 공공부조의 대상은 북한지역 출신 주민들이 될 가능성이 높다. 그들의 비중이 압도적으로 높아질 때, 공공부조의 인정 범위를 어디까지 확대할지에 대해서 사회적 논란은 매우 커질 것을 예상해 볼 수 있다. 통일비용이 막대하게 증대하는 상황에서 공공부조를 위한 국가의 재정적 부담을 어느 선까지 허용해야 할지에 대한 치열한 논쟁이 불가피하다. 한편, 사회보상은 국가에 대한 공로에 입각한다. 6.25전쟁과 휴전 이후 수 차례의 군사적 충돌의 희생자 및 유공자는 한 체제에서의 공로자임과 동시에 반대 체제에 대한 적대행위를 한 자이기도 하다. 이들에 대한 사회보상의 범위를 어떻게 설정할지는 매우 예민한 문제가 될 수밖에 없다. 즉, 통일 이후 사회적 기본권이 헌법에 의해 보장된다 하더라도 구체적 입법을 마련하는 과정에서는 치열한 사회적 논란과 다툼이 있을 수밖에 없다. 따라서 통일 이후 사회적 기본권의 입법화 과정에서는 통일한국의 국민들을 설득하는 과정과 재정부담을 최소화하기 위한 노력이 경주될 필요가 있다. 즉, 이 말은 사회보장법의 여러 체계 중에서도 인간다운 최저한도의 생활을 보장하기 위한 남한의 국민기초생활보장법, 의료급여법, 기초연금법과 북한의 인민보건법, 의료법, 연로자보호법, 살림집법, 교육법과 같은 공공부조 분야에 관한 제도는 차등의 폭이 좁아져야 함은 물론 특히 북한의 열악한 계층인 노인, 아동, 장애인에 대한 보호는 그 차등의 폭을 최대한 좁혀야 함을 의미한다. 사회보험을 형성하는 가장 중요한 원리는 바로 보험의 원칙과 사회연대의 원칙이므로 북한 주민의 차등을 강요해서도 안 되고 동시에 남한 주민의 양보와 배려가 동시에 이행되어야 한다. 남한 주민은 그동안 사회보장제도에 대한 기여분을 인정해야 하나 사회연대라는 관점에서는 포용과 배려가 동시에 요구된다. 나머지 사회보험 및 사회복지 서비스 분야는 구체적 입법의 내용에 따라서 차등의 폭이 결정되어야 할 것이다.