공공부조제도의 특징과 한국 기초보장제도의 운영 원리 및 남북한 사회보장·생계 지원 체계에 관한 고찰 doc_id PCY_201704200500143051_11

소득보장제도의 하나로서 공공부조제도는 일반적으로 다음과 같은 특징을 갖고 있다. 첫째는 기여에 근거하여 제공되는 급여가 아니다. 예컨대 고용보험 실업급여나 공적연금처럼 평소에 소득의 일정한 부분을 기여금(contribution)으로 납부했던 사람에게 지급되는 급여가 아니라는 것이다. 이것이 사회보험 급여와 공공부조 급여의 가장 큰 차이이다. 따라서 공공부조제도의 재원은 현재 한국의 고용보험기금이나 국민연금기금처럼 별도로 축적된 기금에 의존하는 것이 아니라 조세 수입에 의존한다. 둘째는 재산 조사(means-test)를 거쳐 일정한 요건을 갖춘 개인(혹은 가구)에게만 지급된다는 점이다. 이는 재산 조사를 거치지 않고 일정한 인구학적 특성을 갖춘 사람에게 모두 지급되는 수당(demogrant)와 다른 점이다. 현행 한국의 기초보장제도는 다음과 같은 특징을 띠고 있다. 첫째는 국민의 최저 생활을 보장하는 것을 목표로 한다는 점이다. 즉, 최저 생활 수준과 무관하게 경제 수준이나 정부의 예산 사정에 따라 급여를 결정하는 것이 아니라 ‘최저 생활 보장이 가능한 선(소득수준)’을 급여의 선정 기준선으로 삼는다. 2015년 7월을 기점으로 기초보장제도는 새롭게 개편되어 시행되고 있는데, 개편 이전에는 ‘최저생계비’가 바로 이 ‘최저 생활의 보장이 가능한 선’을 의미했다. 2015년 7월 이후에는 이 최저 생활의 기준선은 욕구별로 달리 규정되고 있다. 예를 들어 생계 욕구의 경우 생계급여의 기준선인 기준 중위소득의 30% 선이 최저 생활의 기준선으로 적용되고 있다. 둘째, 공공부조제도는 최저 생활 보장을 위한 최후의 공적 지원이라는 성격을 띤다. 국민의 생활을 지원하기 위한 공적 지원제도는 공공부조제도 이외에도 많이 존재한다. 공공부조 급여는 여타 공적지원이 다 이루어진 뒤에도 최저 생활을 보장받을 수 없는 가구나 개인에 대해 제공된다. 공공부조제도로 작동하기 위해서는 국가가 어떤 욕구에 대해 공공부조제도를 적용할 것인지를 결정해야 한다. 좀 더 구체적으로 말해 어떤 급여를 공공부조 급여로 제공할 것인지를 정해야 한다. 현행 한국의 기초보장제도는 생계급여와 의료급여, 주거급여, 교육급여 등을 기본으로 하고 해산 및 장제급여는 해당 사유가 발생한 기초보장 수급가구에 대해 제공하고 있다. 이러한 구분 및 구조상에서 생계급여는 의료, 주거, 교육에 해당하지 않는 다양한 욕구를 지원하기 위한 급여로 이해된다. 따라서 생계급여는 공공부조제도의 발전 과정에서 더 분화될 가능성도 있다. 예를 들어 현재 남한에서 저소득층의 에너지 소비를 지원하기 위한 제도(에너지 바우처)를 시행하고 있는데, 현재 예산사업으로 시행되고 있는 이 제도를 권리성 공공부조제도로 전환하려는 논의는 당분간 지속적으로 이루어질 전망이다. 하지만 이하에서는 현재 기초보장제도의 급여별 구분이 그대로 유지된다고 가정할 것이다. 한편 이러한 선정 기준을 통해 어떤 가구가 공공부조제도를 받을 만큼 경제적으로 취약하다는 점이 인정된다면, 다음은 이 가구에 얼마의 급여를 제공해야 할 것인가를 결정해야 한다. 이때 적용되는 기준선이 급여 기준선이다. 현행 기초보장제도에서 생계급여는 선정 기준선과 급여 기준선이 동일하게 기준 중위소득의 30% 선이고 주거급여의 경우는 선정 기준선은 기준 중위소득의 43% 선이나 급여 기준선은 ‘기준 임대료’의 개념을 적용하고 있다. 이러한 선정 기준선과 급여 기준선은 국민의 최저 생활 수준과 논리적으로나 현실적으로 연계를 가져야 한다. 앞서 언급하였듯이 공공부조제도가 최저 생활을 보장해 주는 것을 목표로 하고 있기 때문이다. 공공부조제도의 급여 기준선은 적어도 사회적으로 인정되는 각 욕구의 최저선보다 작아서는 안 된다. 북한에서는 의복 역시 중앙 배급제에 기반하고 있었다. 고난의 행군 시기 이전에는 국영상점이 대체로 잘 운영되어, 저렴한 가격에 각종 의복의 구입이 가능하였다. 인민반에서는 의복에 관한 일종의 배급표를 나누어 주고 표를 받은 이는 그 표를 상점에 내면 의류를 구입할 수 있었다. 하지만 고난의 행군 이전에도 학생들의 교복을 제외한 의류들은 다양하게 공급되지 않았고 중국 등을 통해 유통되는 의복을 구매하는 사람들도 많았다. 북한의 의(衣) 생활의 특징 중 하나는 매우 소량의 의복으로 생활한다는 점이다. 그리고 기성복 형태의 공급이 적다 보니 옷감을 구해서 직접 옷을 만들어서 소비하는 경우도 흔했던 것으로 확인된다. 고난의 행군 이후 시기의 경우 교복을 제외하고 국가의 의복 공급은 없다고 볼 수 있다. 교복 역시 완전 무상은 아니고 국정 가격으로 구입하는 것이며 학교를 통해 공급된다. 그러나 교복의 공급 역시 지역의 상황에 따라 다른 것으로 보이며 교복 공급이 제대로 되지 않는 지역에서는 장마당 등을 통해 구입하는 것으로 확인된다. 다섯째, 물가(식량 물가) 안정과 수요 예상 식량의 원만한 공급을 위해 남북한 지역의 농업 생산력의 증대가 뒷받침되어야 한다. 현재 남한지역에서는 쌀의 초과 생산이 문제가 되고 있어 농경지의 점진적 축소를 농업정책의 기조로 삼기 때문에 통일 이후에 남한지역의 쌀 생산량으로 북한지역의 쌀 수요량을 모두 충족시키기에는 역부족일 수 있다. 더욱이 남한지역에서는 쌀을 제외한 모든 곡물자원의 자급률이 매우 낮은 상태이며 대부분 수입에 의존하고 있다는 점을 간과해서는 안 된다. 또한 통일 이후 과도기 이중체제 기간에 단기적으로 특수 취약 집단에 대한 국가의 식량공급이 이뤄져야 한다는 점을 감안했을 때 장기적인 남북한 식량생산 정책을 수립할 필요가 있다. 게다가 통일 이후 북한지역 농업 노동력의 대규모 이탈(도시로의 이동)이 예상되기 때문에 식량 생산에 차질이 생길 우려가 크다는 점도 고려해야 한다. 따라서 식량 공급정책은 사회복지 서비스 차원에서뿐만 아니라 농업정책 차원에서도 함께 모색되어야 한다. 그러나 기초연금이 노후 빈곤 방지를 기본 목표로 하고 있다는 점에서 기초연금이 기초보장 역할을 충실히 하는 한편 북한 소득비례연금은 이에 기초하여 노후소득 보장 수준을 결정하는 전자가 바람직한 것으로 판단된다. 특히 기초연금을 통해 북한 주민들의 기존 공적연금 기득권을 인정하고자 한다면 기초연금의 노후 빈곤 방지 기능은 매우 중요한 과제라고 할 수 있다. 넷째, 소득 상한 부분이다. 남한의 국민연금과 마찬가지로 북한 소득비례연금의 경우에도 보험료 부과 대상 소득에 일정한 수준의 상한이 설정될 필요가 있다. 그러나 현재 남한 국민연금의 소득 상한이 상당히 낮게 설정되어 적정 노후소득 보장에 걸림돌이 되고 있다는 점에서 북한 소득비례연금에서는 이에 대한 추가적인 고려가 필요할 것이다. 다만, 남한 국민연금제도의 경우 「적정 기여-적정 급여」 체계가 확보되지 못한 상황이기에 소득 상한과 상승률 조정 관련 제도 개선이 쉽지 않은 상황임을 고려할 필요가 있다.