정치적 통일 이후 과도기 이중체제 하에서 남북한 경제 및 사회보장 통합을 점진적·단계적으로 추진하기 위한 고려 사항과 원칙 doc_id PCY_201704200500143051_19

다만 이때 몇 가지 고려 사항이 있는데, 그중 하나는 고정환율제도를 택할 경우에 엄격한 고정환율제도를 택할 것인지 아니면 다소 신축성이 있는 고정환율제도를 택할 것인지를 결정하는 것과 관련된 문제이다. 이는 북한지역의 의지에 따라 결정될 수 있는 사안이지만 어느 대안을 택하더라도 후기로 갈수록 엄격한 고정환율제도로 접근해 가는 것이 바람직하다. 또한 고정환율제도를 택할 경우에 남북한 화폐 간의 환율을 어느 수준으로 정하는 것이 바람직한가와 관련해서는 북한의 화폐가치가 충분히 현실화되었을 때, 자연스럽게 시장에서의 현행 환율로 정하면 된다. 다만 북한지역의 경제 회생의 정도에 따라 정책적인 측면에서 시장에서 통용되는 환율을 조정할 수 있는 여지를 남겨 두어야 한다. 요컨대, 남북한 간 화폐･금융 분야 통합을 추진하기 위해서는 서로 상충되는 문제들을 처리할 수 있는 기본원칙을 적절하게 고려하여 너무 급격하게 추진하지 않는 것이 바람직하다. 둘째, 남북한 화폐 간의 적절한 환율 관계가 정립되기 위해서 북한지역의 환율을 단일환율 제도로 통일해야 하며 북한이 어떠한 환율 제도를 도입하더라도 환율이 실세화 되도록 해야 한다. 여기서 환율의 실세화 작업은 북한 화폐를 현실화시켜 주고 북한지역의 대내적인 경제 개혁 프로그램을 대외 경제와 연계시켜 줌으로써 북한의 대외 개방을 촉진시키기 위해서 반드시 필요한 작업이다. 셋째, 경상거래의 태환성 문제와 관련된 적절한 대응과 충분한 국제 유동성을 확보해야 한다. 즉, 북한 경제의 안정과 수출 촉진 등 대외 거래 활성화, 그리고 화폐 통합 준비를 위해 경상거래에 대한 태환성을 최대한 신속히 자유화는 것이 바람직한데, 이때 자본 거래에 대한 태환성이 일부 제한될 수 있는 가능성이 상존한다. 이에 더해 과도기 이중체제에서는 남북한 간 통화 스와프와 같은 긴급 유동성 지원 제도를 통해 북한지역의 경제성장을 촉진하기 위한 충분한 국제 유동성 확보에 대비해야 한다. 이렇듯 정치적 통일 이후 남북한을 한시적으로 분리 운영하는 과도기 이중체제를 결정하는 경우 경제통합은 점진적･단계적으로 추진하여야 하며 각 분야별로는 재화의 자유로운 이동을 보장하는 법제를 우선 통합하고 용역이나 자본의 자유로운 이동을 보장하는 법제를 그 다음에 통합하며 마지막으로 인력의 자유로운 이동을 보장하는 법제를 통합할 필요가 있다. 그러나 단계적인 경제통합 추진의 필요 불가결함에도 불구하고 인력의 이동이 먼저 일어나고 그 다음 용역이나 자본의 이동, 재화의 이동이 뒤따르는 통합 순서의 역전 현상이 발생할 수 있다는 점을 전혀 배제할 수는 없다. 이는 북한지역을 한시적으로 분리 운영하더라도 현행 대한민국 헌법상 북한 주민에 대한 거주이전의 자유를 본질적으로 침해할 수 없으므로 한시적으로 이들에 대한 거주이전의 자유를 제한하는 것에 따른 위헌의 소지가 크기 때문이다. 따라서 정치적 통일 직후 북한 주민이 북한지역에 체류할 동기부여나 유인을 제공하는 방식으로 이들의 남한지역 이주를 최소화할 필요가 있다. 이러한 방식은 북한지역의 자생적 고용 창출 기능과 시장경제화의 진전을 가져올 수 있으며 이는 북한 주민의 복지를 위해 남한 정부가 부담하는 재정지출을 경감하는 데 크게 기여할 것이다. 전술한 바와 같이 경제통합이 진행되지 않은 상황에서 통일이 예고 없이 찾아온 경우 남북한을 한시적으로 분리 운영하는 과도기 이중체제를 채택할 수밖에 없으며 그 연장선에서 남북한 주민에 대한 사회보장제도의 분리 운영 혹은 차등 적용이 불가피하다. 그러나 부득이하게 과도기 이중체제를 채택하고 그로 인해 남북한 주민 간 사회보장 혜택의 격차가 있을 경우에도 그것이 현행 대한민국 헌법상의 대원칙인 평등권의 한계를 과도하게 벗어나서는 안 된다. 그렇다면 과도기 이중체제를 어떻게 하면 효율적으로 운영할 수 있는가? 이에 대해서 중요하게 고려되어야 할 것 중 하나는 남북한 간 경제통합에 있어서도 속도 조절이 필요하다는 점이다. 이는 북한지역에 효율적으로 시장경제 질서를 도입할 수 있는 인프라를 구축하기 위해서이다. 급진적･전면적인 경제통합을 단행한 독일은 통일 전 동독의 경제 및 고용 상황을 제대로 파악하지 못한 채 대량 실업, 사회안전망 붕괴 등 사후적으로 통일의 혼란에 대처하는 데 주력할 수밖에 없었다. 실제보다 과대평가된 동독 경제에 기초한 성급한 경제통합은 결국 비용 증가로 이어져 고용 및 재정 악화를 초래하는 결과를 초래하였다. 따라서 남북한 통일에 대비하여 북한지역의 노동환경에 대한 철저한 조사를 하는 것이 필요하며 이를 토대로 정치적 통일 이후 과도기 이중체제 하에서 남북한 노동시장의 분리 운영 방안을 세우는 것이 반드시 필요하다. 사실 정치적 통일 이후 노동 분야의 통합은 다른 분야와는 달리 제도뿐만 아니라 사실상 국가 구성원 간의 통합을 의미하며 이는 노동 분야의 통합이 북한 근로자의 소득과 개인별 기술 수준, 근로 능력 수준, 거주 이전의 자유와 밀접하게 연결되어 있다는 것을 의미한다. 때문에 노동 분야의 통합은 사실상 남북한의 임금 통합 및 이주와 직결된 문제라 해도 과언이 아니다. 이러한 점들을 고려할 때, 통일 직후 급진적･전면적인 노동 분야 통합을 단행할 경우 통일 정부의 대북한 노동시장 정책은 많은 시행착오와 오류를 경험할 수 있다. 근로자에 대한 소득보장은 사회주의로동법 제73조에서 규정하고 있는데, “국가는 로동재해, 질병, 부상으로 로동능력을 일시적으로 잃은 근로자들에게 국가사회보험제에 의한 일시적보조금을 주며 그 기간이 6개월이 넘으면 국가사회보장제에 의한 로동능력상실년금을 준다”고 규정하고 있다. 비근로자에 대해서 사회보장법 제2조는 ‘사회보장대상’을 “나이가 많거나 병 또는 신체장애로 로동능력을 잃은 사람, 돌볼 사람이 없는 늙은이, 어린이가 속한다.”고 규정하고 있다. 이상의 규정들에 따라 근로자와 비근로자로 적용 대상을 다음과 같이 크게 2개의 집단으로 구분할 수 있다. 6개월 미만의 노동재해･질병･부상으로 인한 일시 노동 능력 상실자는 국가사회보험제의 적용을 받는 근로자 집단에 포함되며, 6개월 이상의 노동 능력 상실자를 비롯한 연로자, 부양의무자 부재자는 국가사회보장제의 적용을 받는 비근로자 집단에 속한다. 헌법상 평등원칙은 필요에 따라 차등적으로 대우할 수 있는 상대적 평등을 의미하는 것이고, 언제나 동등하게 대우해야 하는 절대적 평등이 아니다. 하지만 이러한 차등적 대우가 정당화되기 위해서는 합리적 근거가 존재해야만 한다. 따라서 사회보장제도의 혜택을 남북한 주민에게 차등적으로 제공하기 위해서는 이를 정당화할 수 있는 합리적 근거가 있어야 한다. 사회보장제도는 재원이 필수적이다. 재원은 국민의 세금으로부터 마련된다. 대한민국과 북한의 경제규모를 고려할 때, 통일 이후 사회보장제도를 운영하기 위한 재원의 상당 부분은 남한지역 주민들의 세금에 의존할 가능성이 대단히 높다. 통일 이후 천문학적인 통일비용이 소요될 것으로 예측되는 상황에서, 남한지역과 북한지역 주민의 사회보장수준을 동등한 수준으로 유지하기 위해서 추가적인 재원마련이 필요하다고 할 경우에 남한지역 주민들의 거센 반발이 있을지도 모른다.