통일 이후 남북한의 경제적·사회적 격차를 고려하여, 북한 지역에 시장경제 질서를 도입하되 한시적으로 분리 운영하는 '과도기 이중체제'를 통한 질서 있는 사회보장 및 경제 통합 방안 연구 doc_id PCY_201704200500143051_2

그동안 국내 북한･통일 연구에서 통일 이후 남북한 사회보장제도 통합에 대한 논의는 정치와 경제 통합 연구에 종속된 채 남북한 통합연구의 주변부에 위치해 있었다. 이러한 배경 하에 본 연구의 목적은 통일 이후 남북한 사회보장제도의 질서 있는 통합과 북한 제도의 평화로운 해체와 통합, 편입 방향을 구체적으로 제시하는 것이다. 한편 이러한 접근의 전제로 본 연구는 통일 이후 남북한 사회보장제도의 간극이 너무 커 어느 일방 중심의 신속한 통합이 불가능하다는 현실적 한계를 고려하였다. 이에 따라 본 연구는 통일 직후 일정 기간 동안 과도기적인 이중복지체제를 북한에 어떻게 적용할 것인지에 대한 구체적이고 실증적인 대안을 탐색하였다. 본 연구는 통일 이후 일정 기간 남북한 경제･사회제도를 분리 운영하는 가운데 남북한 간 격차를 줄여 나가는 방식으로 분야별 통합을 이룩하는 것이 바람직한 방안이라고 판단하였다. 그리고 통일 이후 이러한 정책을 운영하는 시기를 ‘과도기 이중체제’로 명명했다. 법제도적 관점에서 볼 때 남북한 경제통합은 별개의 경제단위로 기능하던 지역에 생산물과 생산요소의 이동의 제약을 제거함으로써 하나의 경제단위로 동질화시키고 궁극적으로 공동의 의사결정기구 및 법제도를 구축하는 작업이다. 통일 이후 화폐 통합, 노동력의 이동, 소득 및 재분배의 문제, 재화의 이동, 이주의 자유는 현행 대한민국 헌법이 채택하고 있는 경제 질서 하에서 경제적 기본권으로 보장되거나 직간접적으로 연결되어 있다. 따라서 위의 다섯 가지 문제는 남북한 간 경제통합에 있어 핵심 요소라 할 수 있다. 통일 과정이 어떤 경로를 거치든 통일한국은 자유민주주의와 시장경제 질서에 기초한 단일국가로 통합될 것이며 이는 경제적인 측면에서 궁극적으로 북한지역에도 시장경제 질서가 적용되어야 함을 의미한다. 그리고 이러한 대전제에 따라 북한 주민을 위한 사회보장 역시 기본적으로 남한의 사회보장제도로 수렴되어야 할 것이다. 그러나 현실적으로 현재 남북한 간에 경제력 격차가 큰 상황에서 이질적인 경제체제를 기반으로 급진적인 경제통합이 이루어질 경우 통일한국이 도저히 감당할 수 없을 정도로 통일 비용 혹은 통일에 따른 부담 수준이 커질 수 있다. 이러한 점을 고려하여 통일 이후 북한지역에 시장경제 질서를 도입･적용하되 북한지역의 성장 잠재력을 확충하고 남북한 간 경제력 격차를 북한 주민들 스스로 극복할 수 있도록 남북한을 한시적으로 분리 운영하는 과도기 이중체제를 채택･운영하는 것이 가장 현실적인 방안일 것으로 판단된다. 나아가 과도기 이중체제 하에서 경제체제와 제도 등 기본 틀은 남한지역과 동일하게 운영하되 북한지역이 가진 비교 우위를 최대한 활용할 수 있도록 남한지역과는 분리된 독자적인 경제 발전 정책을 한시적으로 시행하는 방안도 고려할 수 있다. 통일 이전에 북한 정권이 개혁･개방을 선택할 경우 북한의 연간 무역 규모가 중･단기적으로 증가하면서 통일 비용 감축에 도움이 될 수 있지만 경제 주도형 통일 방식은 북한 정권의 의지에 따라 통합 과정 자체가 무산될 가능성이 매우 크다. 따라서 정치적 통일 노력과 별개로 국가적 차원에서 통일 이후의 ‘컨틴전시 플랜’을 마련해 두는 것이 바람직하다. 2014년 기준 남북한의 1인당 GNI는 각각 2,968만 원과 139만 원으로 북한의 1인당 GNI는 남한의 20분의 1 수준에도 못 미치는 4.68%에 불과하다. 이러한 남북한 간 막대한 규모의 소득 격차를 감안할 때, 정치적 통일 이후 남북한이 하나의 경제권으로 급격하게 완전 통합한다면 통일 정부가 감당하기 어려운 부작용이 발생할 가능성이 매우 크다. 이에 정치적 통일 이후 남북한 경제를 분리 운영하는 과도기 이중체제 하에서 북한지역의 거시경제가 안정적으로 성장되어 남북한 간 소득 격차가 통일 정부가 감당할 수 있는 수준으로 줄어든 다음 경제통합을 하는 것이 바람직하다. 물론 어느 정도로 남북한 간 소득 격차가 줄어든 상태에서 완전 통합이 가능한지에 대한 일치된 견해는 없다. 다만 본 연구는 기존의 북한 경제특구의 임금과 북한 주민의 통일 이전 가계 소비와 욕구를 기준으로 기본 생활비를 제시함으로써 정치적 통일 이후 과도기 이중체제 기간 동안 북한 주민의 대량 남한 이주를 억제하고 생활 향상을 도모하는 것이 바람직하다. 물론 이 또한 과도기 이중체제 하에서 북한지역의 성장 가능성과 그에 따른 남북한 간 소득 격차 완화를 정확하게 예측하는 것이 어렵다는 점에서 현재로선 추론에 근거할 수밖에 없다는 점을 미리 밝혀 둔다. 통일헌법의 근본 원리를 자유민주적 기본 질서라고 할 때 자유민주적 기본 질서를 어떻게 이해하느냐가 중요한 과제로 등장한다. 헌법재판소(이하, ‘헌재’라고 함)는 2001년 “국가권력의 간섭을 배제하고, 개인의 자유와 창의를 존중하며 다양성을 포용하는 자유주의와 국가권력이 국민에게 귀속되고, 국민에 의한 지배가 이루어지는 것을 내용적 특징으로 하는 민주주의가 결합된 개념인 자유민주주의”라고 결정하였다. 즉, 자유민주적 기본 질서를 자유주의와 민주주의의 결합이라고 본 것이다. 한편, 과도기 이중체제에서 사회보장제도를 설계함에 있어서 자유민주주의를 복지국가의 원리와 어떻게 결합시킬지는 논의의 시발점이다. 헌재는 복지국가(사회국가)에 대해서 “사회 정의의 이념을 헌법에 수용한 국가, 사회 현상에 대하여 방관적인 국가가 아니라 경제･사회･문화의 모든 영역에서 정의로운 사회 질서의 형성을 위하여 사회 현상에 관여하고 간섭하고 분배하고 조정하는 국가”로 정의하고 있다. 또한 복지국가는 “궁극적으로는 국민 각자가 실제로 자유를 행사할 수 있는 그 실질적 조 건을 마련해 줄 의무가 있는 국가”라고 결정하였다. 앞서 살펴본 바와 같이 북한에서는 배급제를 기본 생활 수단으로 하고 노동은 이를 위한 기본 의무로 규정하고 있다. 노동에 따른 임금(노임)이 제공되지만 고난의 행군 이후 임금은 정상적으로 제공되지 않는 경우가 많으며 그 액수 또한 비공식 시장에서의 물가와 차이가 커서 많은 사람들이 공식 임금이 아닌 비공식 소득에 의존하고 있다. 이렇게 공식적인 임금 체계가 붕괴되면서 공식 임금 체계와 연동된 국가의 소득보장제도 역시 실질적 의미를 갖지 못하고 있는 것으로 파악된다. 우선 북한의 사회보장 법령에 따른 소득보장제도를 구조적으로 살펴보고 인터뷰 내용을 바탕으로 실질적 의미를 살펴본다. 북한의 소득보장제도는 적용 대상에 따라 근로자(일시 노동 능력 상실자 포함)와 비근로자(연로자, 노동 능력 상실자, 부양의무자 부재자)로 구분할 수 있다. 본 장은 문헌과 북한이탈주민 인터뷰 자료를 분석하여 구성하였다. 북한의 사회보장제도를 이해하는 데 전제되어야 할 중요한 점은 북한은 사회주의 체제로서 모든 사람들이 근로에 종사하는 것을 전제로 제도가 구성되어 있다는 사실이다. 즉, 노동에 기초하여 분배가 실현되는데, 북한 사회보장 법제의 기본을 이루는 사회주의로동법(1978년 채택, 1999년 수정)에서도 이를 구체적으로 명시하고 있다. 이 법에서는 “로동의 량과 질에 따라 분배받는 것은 사회주의경제법칙”(동법 제37조)이라고 규정함으로써, 노동에 따른 급여의 원칙을 제시하고 있다. 이는 반드시 노동을 하고 있어야 분배받는다는 것이 아니고 노동이 불가능한 상황이 되었다 하더라도 과거 근로자로서 일했다는 것이 분배의 근거가 된다는 것이다. 한국의 사회보장제도들에서는 시장에서의 근로가 사적 임금과 연결되고 사회보장은 별도의 욕구와 연결되는 반면 북한의 사회보장은 근로를 근간으로 구성된다. 공식적으로 실업이 존재하지 않기 때문에 남한의 사회보장제도에 비해 더 단순하며 좁은 인구 집단을 대상으로 시행된다.