과도기 이중체제 기간 동안 북한 노인의 최저소득 보장과 사회 통합을 위한 데모그란트 방식 기초연금제도의 위상 및 운영 방향 doc_id PCY_201704200500143051_25

과도기 이중체제 기간 동안 기초연금은 북한 노인의 ‘유일한 공적연금’이자 ‘주요 노후소득원’ 그리고 ‘최저소득 보장’이라는 다중적 정체성(multiple identities)으로서의 제도적 위상을 갖는다. 동시에 과도기 이중체제 종료 시점에 구축될 다층 노후소득 보장체계에서 항구적인 0층의 기초보장제도의 위상을 갖는다. 그 이유는 다음과 같다. 첫째, 유일한 공적연금이라는 이유는 북한의 년로년금, 로동능력상실년금, 유가족년금, 공로자년금 등 모든 공적연금제도를 폐지하고 기초연금 제도로 단일화하기 때문이다. 현재 북한이탈주민에게 적용되는 영 기준 접근(zero-based approach) 방식을 통일 이후 북한 주민에게도 적용하므로 과도기 이중체제 기간 동안 국민연금 수급권자는 전무하다. 일반 근로자뿐만 아니라 특권층의 연금 수급권도 모두 인정하지 않는다. 따라서 과도기 기간 동안 공적연금 체계는 기본적으로 기초연금과 국민연금으로 구성된다. 이 중 국민연금제도는 일정 시기 동안 급여(수급자) 없이 기여(가입자)만이 존재한다. 이는 달리 말해 사회주의 기간 동안의 노동수첩에 적시된 노동기록을 모두 불인정하기 때문에 북한 주민이 국민연금제도에 가입할 수는 있어도 수급할 수는 없다는 것이다. 둘째, 주요 노후소득원이라는 이유는 시장 소득이 발생할 수 있으나 매우 낮을 것으로 추정되기 때문이다. 먼저 과도기 이중체제 기간 동안 북한 주민들은 사적 연금인 퇴직연금과 개인연금의 적용을 받기 어렵다. 과도기 이중체제 기간 동안 퇴직연금과 개인연금 제도에 가입할 수는 있어도 수급권을 얻기까지는 일정한 시간이 경과해야 하므로 사적 연금이 노후소득원으로 기능하기는 어렵다. 북한의 보험법상에 적립 방식으로 운영되는 장기 저축의 반환적 성격인 인체보험이 일부 부문에서 작동해 왔지만 이 제도도 마찬가지로 불인정한다. 물론 과도기 이중체제 기간 동안 노년기 근로소득이 추가로 발생할 수 있지만 변화된 노동시장 환경에서 북한 노인들의 노년기 근로소득은 높지 않을 것으로 추정된다. 결국 기초연금이 주요소득원으로서의 제도적 위상을 갖게 된다. 셋째, 최저소득 보장이라는 이유는 기초연금은 제도적 본성상 낮은 수준의 정액 급여이기 때문이다. 기초연금제도는 노동기간 동안의 생활 수준을 일정하게 보장하는 소득 비례의 급여가 아니다. 또한 사회주의 시대의 노동 기록이 인정되지 않아 여타의 공적연금제도가 부재하므로 기초연금은 빈곤 예방의 최저소득 보장제도이자 최후의 안전망으로서의 역할을 수행한다. 또한 직접적으로 경험하지 못한 자본주의 체제에 대한 적응과 자립심 고취 차원에서라도 통일 초기에 높은 수준의 급여를 제공할 수 없다. 따라서 과도기 이중체제 기간 동안 기초연금은 북한 노인의 국민 최저선(national minimum)을 확보하는 데 핵심적 역할을 할 것이다. 결국 기초연금이 최저소득 보장으로서의 제도적 위상을 갖게 된다. 이상의 이유로 과도기 이중체제 기간 동안 기초연금제도는 ‘유일한 공적연금’, ‘주요 노후소득원’ 그리고 ‘최저소득 보장’이라는 다중적 기능을 수행하는 제도로서의 위상을 갖는다. 특히 과도기 이중체제 종료 후 구축될 북한의 다층 노후소득 보장체계에 대하여 과도기 이중체제 기간 동안에 사전에 전략적으로 준비할 필요가 있다. 궁극적으로 과도기 이중체제 종료 이후 남북 간에 통합될 기초연금제도는 항구적인 0층의 기초보장제도로의 위상을 목표로 해야 할 것이다. 과도기 이중체제 기간 종료 후 국민연금제도의 적용뿐만 아니라 퇴직연금 및 개인연금을 확대하는 과정에서 기초연금제도는 0층으로서의 기초보장 역할을 수행할 것이다. 그 성패는 기본적으로 과도기 동안의 다중적 정체성의 기능을 얼마나 성과적으로 수행했느냐에 달려 있다. 과도기 이중체제 기간 동안 북한 주민을 위한 기초연금제도 운영방향은 다음과 같다. 첫째, 과도기 동안 기초연금제도의 운영 원칙은 기본적으로 데모그란트(demogrant) 방식이다. 일정한 인구학적 범위에 포함되는 모든 대상을 포괄하여 급여를 제공하는 것이다. 즉, 북한 노인을 위한 데모그란트형 기초연금은 소득재분배 성격의 보편적 현금 급여이다. 둘째, 과도기 동안 기초연금제도의 적용 대상은 65세 이상 모든 북한 노인이다. 남북한 모두 고령화 사회에 직면하고 있으므로 연령기준을 남한과 마찬가지로 북한도 65세로 일치시킨다. 북한 노인의 절대다수가 절대빈곤에 처해 있다고 추정되기 때문에 적용 대상은 모든 노인 인구를 포괄한다. 연령 조건만 충족한다면 기초연금제도의 적용 대상에 포함시킨다는 의미이다. 물론 과도기 이중체제의 시작 시점부터 종료 시점 사이에 특권층, 돈주 등 북한 고소득자의 배제가 고려될 수 있다. 그러나 특정 인구의 배제 없이도 급여환수제도(claw-back system)를 도입할 수 있으므로 기본적으로 모든 인구를 포괄하는 사회수당형 방식을 운영한다. 과도기 이중체제 기간 동안 기초연금제도의 기본원칙은 데모그란트 방식이다. 욕구의 정도와 상관없이 일정한 인구학적 범위에 포함되는 북한 노인 집단에게 제공되는 현금 급여이다. 경제적 수준이나 부양자의 유무를 조사하지 않고 북한 노인이라면 누구나 받는 보편적 급여이다. 북한 노인 집단을 사회적 약자로 인정하고 주로 남한의 근로 세대로부터의 이전에 기초한 소득재분배 급여이다. 소득재분배 성격의 보편적 현금 급여 방식이라는 데모그란트형 기초연금의 배경은 북한 노인을 위한 기초연금이 유일한 공적연금이고 주요 노후소득원이며 최저소득 보장의 위상을 갖기 때문이다. 절대적 빈곤을 경험하는 거의 모든 북한 주민의 경제적 안정을 도모하고 남북한 사회 통합에 기여하기 위해서는 데모그란트 방식이 요청된다. 한편 과도기 이중체제 기간 동안 기초연금제도 적용 시 공공부조의 생계급여, 고용장려금 등 타 급여와의 중복 급여 또는 보충성의 원리를 반영하지 않는다. 그것은 데모그란트가 타 급여와 관계없이 제공되는 사회수당의 성격을 갖기 때문이다. 과도기 이중체제 시작 시점부터 종료 시점 사이에 소득 수준이 높은 일부 계층에 대한 소득 조사 및 기초연금 배제 이슈가 제기될 수 있다. 특권층, 돈주 등 북한 고소득 계층의 소득 수준이 상대적으로 높을 경우 과도기 이중체제 기간 동안 소득 조사가 제기될 수 있는 것이다. 만약 고소득자의 소득 수준이 높다면 남한과 마찬가지로 일정한 소득 기준 이상의 대상자를 배제하며 정기적인 조사를 통해 수급 대상을 선정해야 한다는 주장이 나타날 수 있다. 그러나 현재 시점에 특권층 및 돈주의 소득 수준에 대한 구체적인 자료가 없으므로 소득 조사 실시 여부는 통일 시점에 북한지역 경제성장 수준을 고려하여 추후 판단한다. 특히 남한 주도의 통일일 경우 북한 특권층에 대한 일정한 청산이 있을 것이며 통일 이후 노멘클라투라(nomenclatura)의 득세를 막는 기제가 정치경제적으로 등장할 것이므로 배제 이슈를 먼저 제기할 필요는 없는 것이다. 무엇보다도 특정 인구의 배제 없이도 급여환수제도, 즉, 기초연금 제공 후 일부 고소득자에 대해 세금으로 환수하는 방식으로 데모그란트형 기초연금제도를 운영할 수 있다.