현행 관광지 및 관광단지 제도의 법적 체계와 조성계획 수립 과정의 문제점을 분석하고, 실효성 있는 개발을 위한 합리적인 조성계획 수립 지침 마련의 필요성을 제시한다. doc_id PCY_201705020520499521_1

정부는 1961년 ‘관광사업진흥법’을 제정하고 1963년 관광지역 제도를 도입하였으며, 1964년 관광지역(이하 ‘관광지’) 지정 및 관광지 개발 조성계획 제도의 기틀을 마련하였다. 이후 1975년 국제수준의 관광단지 개발을 촉진하여 관광산업 발전의 기반 마련을 목적으로 ‘관광단지개발촉진법’을 제정하였으며, ‘관광사업진흥법’에 의해 관광지 조성계획 또는 관광단지 개발계획을 수립하도록 하였다. 이후 1975년 ‘관광사업진흥법’을 ‘관광기본법’과 ‘관광사업법’으로 이원화하고, 1986년 ‘관광사업법’을 ‘관광진흥법’으로 명칭을 개정하는 동시에 ‘관광단지개발촉진법’을 흡수 통합하여 현재에 이르는 법체계가 마련되었다. 현행 관광진흥법에 따르면 ‘관광지’란 “자연적 또는 문화적 관광자원을 갖추고 관광객을 위한 기본적인 편의시설을 설치하는 지역”을 말하며, ‘관광단지’는 “관광객의 다양한 관광 및 휴양을 위하여 각종 관광시설을 종합적으로 개발하는 관광 거점 지역”으로 정의된다. 관광진흥법 제2조에 따르면 ‘조성계획’이란 “관광지나 관광단지의 보호 및 이용을 증진하기 위하여 필요한 관광시설의 조성과 관리에 관한 계획”을 의미한다. 관광(단)지는 지정·고시일로부터 2년 이내에 조성계획을 수립하여 승인을 신청하여야 하며, 그렇지 않을 경우 지정은 효력을 상실하게 된다. 관광(단)지 조성계획은 법정계획으로서 행정계획적 성격보다는 실제로 관광(단)지의 조성을 위한 사업계획적 성격을 가진다. 또한 관광(단)지 조성계획은 지역이 보유한 고유의 자연자원 및 문화자원의 개발을 통해 지역경제 및 사회 활성화에 기여할 수 있도록 하는 전략적 실행계획으로서 목적성을 지니고 있다. 따라서 관광(단)지 조성계획은 정책가, 투자자, 지역주민 등이 성공적인 조성사업을 위해 추진해야 할 중요한 사항들을 충분히 반영하고, 관광(단)지 조성사업 추진에 있어 일종의 지침서 역할을 수행할 필요가 있다. 관광진흥법상 ‘관광지’란 “자연적 또는 문화적 관광자원을 갖추고 관 광객을 위한 기본적인 편의시설을 설치하는 지역”을 의미하며, ‘관광단지’란 “관광객의 다양한 관광 및 휴양을 위하여 각종 관광시설을 종합적으로 개발하는 관광거점 지역”으로 정의되어 있다. 따라서 지정 관광(단)지 제도는 국민들의 여가생활 및 관광활동을 위한 편의공간과 기반시설을 조성하기 위해 도입· 운용되어 왔다고 할 수 있다. 특히 지정 관광지의 경우, 대부분 지자체 주도로 조성사업이 이루어지고 있으며 개발을 통한 수익 창출을 실제로 기대하기 어렵기 때문에 공공주도의 공익형 사업으로 그 목적과 성격을 재인식할 필요성이 제기된다. 지정 관광(단)지 개발의 대상인 자연 및 문화자원은 공공재(公共財)적 속성을 지니고 있으며, 이러한 관광자원을 모든 국민이 차별 없이 향유할 수 있도록 조성계획 수립 단계에서부터 기본원칙으로 고려할 필요가 있다. 본 연구에서는 관광지의 계획, 조성, 운영 단계에서 어떠한 문제점이 발생되고 있는지를 분석하고, 현재 조성되어 있는 관광지 및 조성 추진이 안 되는 관광지 사례를 조사하였다. 현행 관광지 제도의 문제점은 첫째, 관광단지와의 차별성 부족으로 관광지와 관광단지를 법적으로 구분하고 있으나 관광지의 경우 지자체장만이 사업권자가 될 수 있으며, 기반시설에 국고지원이 가능하다. 둘째, 토지개발수단으로 관광지 제도의 활용 문제로 관광지는 입안권자가 시장·군수이며 토지확보가 100% 이루어지지 않아도 사업계획서만 잘 작성하면 지정이 용이한 경우가 많다. 셋째, 관광지 조성 추진 지연 문제로 관광지 조성 목적, 입지, 법적 규제 등에 대한 명확한 판단 근거 없이 관광지 지정이 이루어지고 있어 토지확보 및 투자자 유치의 어려움, 법적 제한요인 등 문제가 발생하고 있다. 현행 관광진흥법에 따르면, ‘조성계획’이란 “관광지나 관광단지의 보호 및 이용을 증진하기 위하여 필요한 관광시설의 조성과 관리에 관한 계획”으로 정의될 수 있다. 동법 상 관광지 및 관광단지는 지정 이후 2년 이내에 조성계획을 수립하고, 해당 시·도지사의 승인을 득한 후 조성사업을 추진하도록 하고 있다. 그러나 관광진흥법 시행규칙에서 관광(단)지 조성계획에 포함해야 할 내용으로 관광시설계획 및 투자계획, 관리계획을 규정하고 있으나, 계획보고서의 구성체계나 내용작성 등에 관한 구체적이고 명확한 지침이 현재까지 없는 실정이다. 따라서 본 연구는 관광(단)지 개발·운영의 전 과정 가운데 특히 조성계획 수립 단계에 초점을 두고, 보다 실효성 있고 합리적인 계획 수립을 위한 지침 마련을 위해 기초연구로 수행되었다. 관광(단)지 제도 개선방안에 관한 기존의 선행연구에서는 조성계획 수립 단계에서 타당성 검증이 충분히 이루어지지 않고 있으며, 조성계획 보고서도 단순한 시설개발계획서에 그치고 있는 문제점을 지적하였다. 현재 대부분의 조성계획은 토지이용계획이나 시설배치계획 등 물리적 공간 계획에 초점이 맞추어져 있으며, 법적 인·허가 절차상 필요한 계획 내용을 위주로 수립되어지고 있다. 따라서 향후에는 개발계획과 실시계획으로 체계를 이원화하고, 사업의 타당성 분석 및 관광콘텐츠와 프로그램 계획을 강조할 필요가 있다. 또한 조성계획 수립을 위한 지침 마련 시 환경 분석, 수요예측 및 시장분석, 테마 설정, 도입시설 선정, 마케팅 추진, 효율적인 관리방안 등의 내용을 포함할 필요가 있다. 한편 문화체육관광부는 제3차 권역계획 수립(2001) 당시부터 권역별 관광개발계획 수립을 위한 지침을 마련하여 시·도에 제공하고 있다. 관광진흥법 제54조에 따르면 관광지등을 관할하는 시장·군수·구청장은 조성계획을 작성하여 시·도지사의 승인을 받아야 하며, 관광단지의 경우에는 공공기관 등 문화체육관광부령으로 정하는 공공법인 또는 민간개발자가 조성계획을 작성하여 시·도지사의 승인을 받을 수 있다. 앞서 제2장에서 지적한 바와 같이, 현행 관광지와 관광단지 조성계획 수립은 사업 타당성에 책임을 갖지 않는 외부 용역업체에 대한 의존도가 매우 높은 실정이다. 지방자치단체가 수립하는 관광지 조성계획 대부분은 예산이 성립되면 규정에 따라 용역을 발주하고, 용역 결과로 사업을 추진하는 경향을 보이고 있다. 대규모 투자가 수반되는 관광개발 사업은 내부에 핵심역량을 두고 추진하는 것이 바람직하나, 현행과 같이 외부 용역업체에 의존하여 사업계획을 결정하는 것은 성공을 위한 계획이 아닌, 실패에 대한 책임이 없는 계획을 양산하는 결과를 낳고 있다.