현대 재난안전관리에서 국가의 역할 확대와 정부 역량의 한계를 극복하기 위한 민간과의 동반자적 책임 분담 필요성 doc_id PCY_201705220506306681_6

미국의 비롯한 서구사회에서 안전관리는 전통적으로 사회 유지의 수단, 인구 통제의 수단이었고, 따라서 자본주의 질서를 지키기 위한 안전관리가 최우선의 목표였다. 이에 따라 재난에 대한 대응 역시 자유방임주의에 입각하여 개인 스스로 대비가 되어 있어야 하며, 국가의 역할은 개인의 보호가 아니라 사회 전체의 유지가 우선이었다. 그러나 서구 국가들이 복지국가의 모습을 띠기 시작하면서 국민안전(civil protection)에서 국가의 역할도 지속적으로 확대되기 시작한다. 20세기 들어서 재난안전관리 분야에서 연방정부의 역할 증대는 바로 이러한 모습을 매우 잘 보여준다. 우리나라와 서구사회를 비교하면 바로 이러한 방향성이 잘 보이고 있다. 우리나라의 경우 재난안전관리가 전통적으로 중앙정부의 역할이었다가 최근 지방자치단체 및 민간의 역할을 점차 강조하는 모습이다. 반면 미국을 비롯한 서구 국가에서는 민간 스스로의 안전관리를 강조하다가 정부의 역할을 확대해 가는 인상이다(Chung, 2016: 567). 이는 실제로 다양한 정부의 역할 논쟁에서도 확인이 가능하다. 정부 역할로서 재난안전관리에 대한 국민들의 기대가 매우 높다. 이는 불확실한 다양한 위험으로부터 국민을 보호하려는 국민보호(civil protection)의 전 세계적 흐름이라고 해석할 수 있다. 즉, 국민의 안전을 국가 존립의 가장 중요한 가치로 보는 것이 최근 전 세계 국가들의 일반적 흐름이라는 것이다. 따라서 국민의 기본권으로서 안전권을 헌법에서 규정하고 이에 따른 정부의 적극적 역할이 필요하다. 그런데 이것이 국민의 안전관리책임의 모든 책임이 정부에 있다는 것을 의미하는 것은 아니다. 그리고 실제로 정부가 모든 책임을 질 수도 없다. 유교적 중앙집권의 역사적 전통에 따라 우리 국민들은 재난안전관리는 당연히 국가의 몫이라는 인식이 만연되어 있다. 따라서 재난이 발생하면 재난발생의 책임 및 수습과 복구의 책임을 당연히 국가가 모두 책임져야 하는 것과 같이 인식하곤 한다. 그러나 효과적 재난안전관리를 위해서는 국가의 책임 못지않게 민간의 책임 분담이 반드시 필요하다. 이는 비단 우리나라만의 상황이 아니다. 9/11테러, 허리케인 카트리나 등 초 대형 재난을 경험한 미국은 재난안전관리에서 민간의 참여가 매우 중요하다는 점을 인식하고 민간기업과 NGO의 역할을 미국재난관리체계(National Response Framework)에 명시하고 있다. 이는 영국도 마찬가지이다. 영국 국가재난관리의 기본법 성격을 가지고 있는 Civil Contingencies Act(2004)에서는 “지방자치단체와 기업 그리고 다른 재난관리책임기관들이 그들이 처해 있는 위험환경을 분석하고(risk assessment), 위험목록을 관리하고(risk register), 비상대비계획(contingency plan)을 작성하여 업무연속성(business continuity)을 유지”하는 위험관리 활동을 스스로 할 것을 명시하고 있다 (UKG, 2004; Joseph(2013a), 정지범(2015a: 4)에서 재인용). 한편 재난안전관리 분야에서 민간의 참여를 강조하는 것을 신자유주의적인 ‘정부의 역할 떠넘기기’라고 비판을 하는 경우도 있다. 실제로 영국에서는 영국 정부가 강조하는 회복력(resilience) 전략에 대하여 국가 책임을 민간에 떠넘기려는 신자유주의적 행태라는 비판이 다양한 학자들로부터 제기되고 있다 (Brassett, Croft, and Vaughan-Williams, 2013; Joseph, 2013a, 2013b). 신자유주의와 신공공관리론에서는 정부 서비스의 한계와 비효율을 지적하면서 다양한 공공부문에 대한 민영화를 추진했다. 어쩌면 가장 중요한 공공서비스 일 수 있는 국민의 안전보장 업무를 정부가 직접 수행하지 않고 민간이 수행하도록 유도하는 것은 일종의 책임 방기로 느껴지기도 한다. 앞서 살펴본 바와 같이 재난안전관리의 대상은 꾸준히 확대되고 있고, 더욱 큰 문제점은 앞으로 다가올 새로운 위험이 무엇인지조차 우리는 알지 못하는 불확실성의 시대에 있다는 것이다. 이러한 상황에서 과연 우리의 정부가 모든 책임을 맡는 것이 가능한 일인가? 그렇지 않아 보인다. 다른 대안이 없는 것처럼 보인다(TINA; There is no alternative). 앞으로 현대 정부는 국민의 안전보장을 위해 보다 적극적인 노력을 기울여야 하는 것은 틀림없다. 그럼에도 불구하고 우리나라를 비롯한 현대 정부 역량의 한계를 인정할 수밖에 없으며, 따라서 재난안전관리 분야에 있어서의 민간의 참여는 반드시 필요하다. 특히 우리나라처럼 역사적, 문화적으로 중앙정부에 대한 기대가 높고 민간의 참여가 부족한 경우에는 민간의 자발적 참여를 이끌기 위한 다양한 노력이 필요할 것이다. 이 과정에서 무엇보다 중요한 것은 이러한 민간 유인 전략이 정부 책임의 포기 혹은 떠넘기기가 아닌 ‘동반자적 책임 분담’이라는 것이다. 민간을 동원의 대상이 아닌 국정의 동반자로 인정하고 그들의 자발성과 전문성을 이끌어 낼 수 있는 제도의 마련을 위해 노력해야 한다. 재난안전관리의 대상에 대한 논란은 우리나라에만 있는 것은 아니다. 국가적 차원의 재난안전관리의 문제는 대표적으로 정책의 경계가 꾸준히 확대되고 (boundary-spanning policy regimes), 모호한(messy) 분야이다(Jochim and May, 2010: 304). 이렇게 모호한 정책 분야의 이해를 위해서는 정책결정 에 참여하는 참여자들 간에 명시적 혹은 암묵적으로 공유되는 원리, 규범, 규칙, 의사결정 절차 등을 확인하는 작업으로서 정책레짐(policy regime)을 살펴볼 필요가 있다(김정수, 1996; 정지범, 2012: 43-44에서 재인용). 이러한 의미에서 국가적 차원의 재난안전관리(한국)와 국토안보(Homeland Security, 미국)의 정책레짐은 다음과 같이 나타낼 수 있다. 사전적 의미로서의 ‘전략’은 군사적 의미로서 “전쟁을 전반적으로 이끌어 가 는 방법이나 책략, 전술보다 상위의 개념”으로 정의하고 있다(표준국어대사전). 사전이 제시하는 또 다른 의미는 “정치, 경제 따위의 사회적 활동을 하는 데 필요한 책략”이며, 여기서 ‘책략’이란 “어떤 일을 꾸미고 이루어 나가는 교묘한 방법”을 의미한다(표준국어대사전). 결국 사전적 의미로서의 전략은 어떤 일을 꾸며나가는 비교적 높은 수준의 방법을 의미한다고 볼 수 있다. 여기서 비교적 높은 수준이 의미하는 것은 “당면 문제에 대한 근시안적 해결보다는 장기적 관점에서 여러 변수들을 면밀히 검토･분석”하는 형태로 보다 거시적이며 장기적인 접근을 한다는 것을 의미한다(이환범, 2002: 25). 현실 사회에서 전략이라는 용어는 국내외를 막론하고 매우 혼란스럽게 사용 되고 있기 때문에 이를 엄밀하게 정의하는 것은 쉽지 않다. ‘전략’이라는 용어는 전쟁계획의 과정(예, 손자병법)에서 그 근원을 찾을 수 있다. 가장 잘 알려진 정의는 군사학에 근거를 두고 있는 “국력의 모든 요소를 동원하고 조직화하며 조정 및 통제함으로써 국가의 목표를 달성하는 방법에 관한 기술”(B. H. Liddell Hart, 1967; 최종철, 1996: 29에서 재인용) 이다.