대한민국 재난안전관리 체계의 문제점 진단과 헌법적 근거에 기반한 거시적 전략 및 효율적 조직 운영 방향의 필요성 doc_id PCY_201705220506306681_8

국민안전처는 국민안전에 대한 사전적 예방･대비와 사후적 대응･복구를 모두 책임진 것처럼 보인다. 그러나 앞에서도 언급한 바와 같이 모든 분야의 국민 안전이라는 포괄적 업무 영역을 담당하는 것은 사실상 불가능하다. 해외 선진국들 중에 우리나라의 국민안전처와 같은 조직, 그리고 「재난 및 안전관리 기본법」과 같은 법제를 가진 나라가 없다는 것이 이를 증명한다. 따라서 향후 국가적 차원의 재난안전관리 전략의 수립을 위해서는 집중과 분산의 원칙을 적절하게 활용해야 할 것이다. 앞서 언급한 바와 같이 재난 사전(事前)의 과정인 안전관리는 다양한 분야별로 분산되어 있고, 이들의 전문성은 매우 다르다. 홍수 전문가가 메르스 문제까지 다룰 수는 없다는 것이다. 따라서 느슨한 분권적 협력 네트워크를 활용하는 정부 조직 체계가 필요하다. 해외 선진국의 경우에는 안전관리를 총괄하는 정부부서를 찾기 어렵다. 대부분의 경우 각 전문부처에서 분산된 형태로 관리를 하는 것이 일반적이다. 반면 재난 이후의 재난관리는 집중이 필요하다. 다양한 이해당사자들을 묶어서 일사분란하게 움직일 수 있도록 해야 한다. 한편, 우리나라의 특수성을 고려하여 안전관리를 위한 총괄조직을 별도로 구성하는 방법도 생각할 수 있다. 잘 알려져 있는 바와 같이 우리나라의 안전사고는 다른 선진국들에 비하여 매우 심각한 편이며, 아직도 갈 길은 먼 상황이다. 예를 들어 산업재해의 경우 2008-2013년 산재사망률이 노동자 10만 명당 8명으로 OECD 회원국들 중 터키(15명)와 멕시코(10명) 다음으로 가장 많았다(연합뉴스, 2016). 이는 우리나라의 거의 모든 부분에서 성장을 중심으로 한 정책을 펼치다보니 안전이 도외시된 경우가 많았기 때문일 것이다. 따라서 국가적 차원에서 안전관리의 중요성을 제고하고 표준적 안전관리의 원칙과 제도를 구축하고 모범사례를 전파하는 느슨한 네트워크로서의 안전총괄조직을 생각할 수 있다. 느슨하고 분산된 네트워크 형태로서 다양한 부처의 안전관리를 촉진(facilitating)하는 역할을 담당하기 위해서는 위원회 형태가 적합할 수 있을 것이다. 이처럼 국가적 차원의 재난안전관리는 다양한 정책 부문 중에 가장 중요한 부문으로 그 위상이 점점 더 높아지고 있다. 그러나 아직까지도 우리나라가 가지고 있는 국가적 차원의 재난안전관리의 철학과 원칙, 전략 등이 무엇인지는 애매모호하다. 또한 국내 학계에서도 거시적 접근을 통해 국가적 차원의 재난안전관리의 전략을 제시하는 연구는 매우 부족했다. 우리나라는 5년 단위의 국가안전관리 기본계획을 통해 국가 재난안전관리의 전략적 방향을 제시하고 있으며, 세월호 이후에는 안전혁신 마스터플랜을 수립하여 전략적 혁신을 표방했다. 그러나 관련 계획들은 국가적 차원의 ‘전략’보다는 사업단위의 ‘정책’에 집중하고 있어 철학과 원칙이 부족하고 실효성도 떨어진다. 즉, 철학과 원칙에 기반한 거시적 전략은 부족한 반면 미시적 정책은 과도하게 많으며, 이러한 정책이 전반적 철학과 원칙에 모순되는 경우도 심심치 않게 확인된다. 미국 국토안보부는 2001년 9월 11일 미국 전역에서 벌어진 동시다발적 테러에 대응하기 위해 2002년 11월 25일 국토안보 및 테러 업무를 담당하는 22개의 부서를 통합하여 출범했다. 그 후 2007년 국토안보부는 National Strategy for Homeland Security를 발표하고 미국의 테러 및 재난관리의 전략적 방향을 설정하게 된다. 또한, 국가안보전략(National Security Strategy) 을 발표하여 국방 및 안보 분야에서의 국가전략 방향을 제시하고 있다. 미국뿐만 아니라 일본, 독일, 프랑스 등 대부분의 선진국들은 국가안보전략을 공표하지만 우리나라는 국가안보전략에 대한 공표가 이루어지지 않고 있는 실정이다. 결국 우리나라는 세부적･미시적 정책에만 집중하고, 포괄적･거시적인 철학･원칙･전략에는 무관심한 것으로 보인다. 다른 분야도 그렇지만, 특히 국가 재난안전관리에 있어서는 이러한 전략적 접근이 매우 중요하다. 원칙과 전략이 부재한 정책들은 실효성을 가지기 어렵다. 실제로 2004년부터 발표된 국가안전관리기본계획 등 수많은 국가적 차원의 계획들은 서류상의 계획으로만 남았을 뿐 실질적인 국가 개조를 이루어 내지 못했다. 다시 한 번 강조하지만 세월호 사고 이후 우리나라 국민들은 국가가 당연히 수행해야 할 서비스로 재난안전관리를 매우 강조하고 있는 실정이다. 이는 전 세계적인 상항을 보더라도 매우 유사하다. 민방위(civil defense)에서 국민 보호(civil protection)로의 무게 중심 이동은 미국을 비롯한 전 세계적 특징이었다고 볼 수 있을 것이다(Alexander, 2002; 정지범 외, 2009: 11-13에서 재인용). 또한 유교문화권의 중앙집권 국가로서 우리나라의 역사적･문화적 요구 또한 기본권으로서 안전권의 인정이 필요하다는 것이다. 우리나라에서는 대형 사고가 발생했을 때마다 등장했던 주요 대책 중 하나가 “안전문화운동”이었다. 안전이 특히 중요한 산업현장이나 원자력계에서는 안전문화가 일찍이 강조되고 있었지만 우리나라에서 안전문화운동의 확산은 1995 년 삼풍백화점 붕괴사고 이후에 본격화된 것으로 보인다. 삼풍백화점 붕괴사고 이후 범국민적으로 안전의 중요성을 강조하기 위해 다양한 캠페인과 홍보활동을 벌였다. 우리나라가 국민을 보호하기 위한 재난안전관리의 법제도적 근거를 어떻게 정해놓고 있는지를 확인하기 위해서는 먼저 헌법을 살펴볼 필요가 있다. 이를 통해 국민이 안전하기를 국가에 요구하는 안전권, 그리고 국가가 국민을 보호 해야하는 의무가 헌법상 근거를 가지고 있는지를 확인할 수 있을 것이다. 헌법은 “국가와 공동체 및 공동체 구성원들의 생활의 근본과 그 질서를 형성하는 공동체의 근본법”(fundamental law)이다(정종섭, 2015: 19). “헌법은 공동체를 존속･유지할 수 있게 하고, 그 공동체 내에 살고 있는 구성원들이 행복을 추구하고(행복추구의 원리) 개개인의 개성과 자율성에 기초하여 자기결정에 따라 자기의 삶을 영위할 수 있도록(자기결정의 원리)하기 위하여 헌법상의 자유와 권리를 보장하며, 국가의 형태, 종류, 성질, 작용에 대한 기본적인 사항”을 정한다(정종섭, 2015: 19). 결국 헌법은 국민의 기본권이 무엇인지를 정하고, 이를 보장할 것을 요구하는 최고의 법규범이다. 우리나라 헌법 제2장에서는 국민의 권리와 의무라는 제목 아래 우리나라 국민들의 기본권을 정해놓고 있다. 우리나라 헌법에서는 국민들의 기본권으로서의 ‘안전권’을 명시적으로 정의하지는 않고 있다. 다만 헌법 전문에서 “우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서”라는 구절이 등장한다. 이는 “안전, 자유 및 행복을 헌법의 기본적인 원리로 선언”하는 것이고, 그 중에서도 “안전을 가장 먼저 언급하고 있는 것은 안전이 자유와 행복의 전제가 됨”을 뜻한다(송석윤, 2003:1). 이 표현은 1948년 제정헌법의 전문에서부터 유래하고 있으며, “우리 헌법이 국가가 실현하도록 요구하는 가장 기본적인 원칙”으로 볼 수 있다(송석윤, 2003:1). 이 구절을 통해 현행헌법에서 안전이 자유, 행복의 전제개념이라고 주장하는 것은 안전권과 관련한 적극적 해석이라고 볼 수 있다. 이러한 전문의 선언과 헌법 제10조29)의 기본권 보장의 의무에서부터 최소한 우리 국민들의 “생명과 신체에 대한 안전권30)”이 도출된다고 볼 수 있다(송석윤, 2003: 29). 이는 헌법 10조에서 규정하고 있는 인간의 존엄과 가치는 “기본권 보장의 대전제”가 되며, 이로부터 “헌법에 규정된 개별적 기본권을 비롯하여 헌법에 열거되지 아니한 자유와 권리까지도” 보장할 수 있는 근거가 되기 때문이다(정종섭, 2015: 410)