한국 공적개발원조(ODA)의 추진 체계 분절화 문제와 그로 인한 비효율성 및 성과 관리의 한계 doc_id PCY_201705220529369251_4

국무조정실 개발협력정책관실은 개발협력정책관(국장) 이하 3개과(개발협력기획과, 대외협력과, 개발협력지원과)로 구성되어 있다. 소속 인원은 총 14명으로, 과장 3명, 전문위원 3명, 정책관 1명, 서기관 2명, 사무관 3명, 주무관 1명, 행정실무원 1명을 포함한다.14) 외교부 개발협력국은 국장, 심의관 및 3개과(개발정책과, 개발협력과, 인도지원과)로 구성되어 있으며, 개발협력국장, 개발협력심의관, 개발협력국 비서 1명 및 개발정책과 소속 10명, 개발협력과 소속 12명, 다자협력･인도지원과 소속 9명을 포함하여 총 35명이 소속되어 있다. 무상원조사업에 대한 1차 심사는 약 3주 정도의 기간동안 외교부 개발협력국 개발협력과에 소속된 사무관급의 사업담당자들이 모든 사업을 검토한다. 따라서 제한된 시간 내에 소수의 인력이 많은 사업들을 세부내용까지 꼼꼼하게 읽고 검토할 시간적 여유와 인력이 충분치 못하다는 문제가 제기된다. 그렇기 때문에 사업을 심사할 때 기본 요건들에 대한 점검을 중심으로 진행되며, 그 요건들을 충족하면 사업을 통과시키는 경향이 발생한다. 공여국의 입장에서 공적개발원조(ODA)는 인도주의, 인류의 보편적 가치의 실현, 경제적 이익 추구, 외교안보적 전략, 구식민지 국가 관리 등 복잡하고 다양한 목적을 가지고 추진되어 왔다. 2000년도에 UN에서 채택된 새천년개발목표(Millenium Development Goals)로 인해 원조를 통한 빈곤 퇴치 및 지속 가능한 발전에 대해 국제적인 공감대가 형성되면서 ODA의 규모는 점차 증가하였다. 그러나 ODA를 통해 그 목적이 효과적으로 달성되었는가에 대한 문제도 고려되어야 한다. 공여국들이 경쟁적으로 수여국에 ODA를 제공한 결과, 원조가 필요한 국가들에게 원조가 효과적으로 제공되지 못하거나 이미 많은 원조를 받은 국가들에게 더 많은 원조가 제공되는 결과를 초래하게 되었기 때문이다. 그 결과, 개별 원조의 규모는 소규모화 되고 원조는 분절화 되는 결과가 발생하였다. 원조 분절성(Fragmentation)은 한 공여국에서 시행하는 원조사업의 수가 국가 전체 원조 규모보다 많고, 여러 수원국을 대상으로 소규모의 원조 프로그램이 실행될 때로 정의할 수 있다. 한 공여국의 원조 규모가 세계의 평균 원조 비중보다 적은 비중으로 각각의 수원국에게 원조를 지원할 경우 원조사업의 수가 원조 규모보다 많은 것으로 평가된다. 또한 공여국 내에서 다양한 정부 부처와 원조추진기관들이 각기 개별적으로 소규모의 원조 프로그램을 다양하게 집행하는 것도 해당 국가의 원조집행이 분절되어 있다는 것을 의미한다. 한국법제연구원(2014: 170)은 ODA사업의 주관 기관이 늘어나는 것을 분절화라고 일컫는다. 이학교 외(2011: 9)는 각 부처 및 지방자치단체, 그리고 아직 통계에 취합되지 않은 공기업의 해외 진출까지 포함하여 추진 주체가 분산된다는 것이 분절화의 요인이라고 기술하고 있다. 분절성(Fragmentation)의 개념을 정의하는 것은 쉽지 않다. 분절화는 어떤 대상이 나뉘어져서 세분화된다는 의미로서 사회과학에서 다양하게 사용되고 있지만, 정부 재정과 관련한 분절화의 논의에서는 비효율성과 관련을 지을 수 있을 것이다. ODA사업의 분절화 논의는 유･무상원조 간의 분절화와 무상원조 내에 존재 하는 원조추진기구의 분절화, 두 가지 차원에서 접근할 수 있다. 첫째, 유･무상 원조 간의 분절화이다. 유상원조를 기획재정부(EDCF)에서 주관하고 무상원조 를 외교통상부(KOICA)에서 주관하는 원조형태로 인해서 발생한다. 원조의 효과성 제고와 유･무상원조 간 협력체계 구축은 국제개발협력기본법에서 원조형태별 주관기관 분류의 목적이다. 그러나 공여국과 수원국 모두의 입장에서 봤을 때, ‘유･무상 원조 분류 체계가 모든 ODA사업이 시너지 효과를 갖도록 하는 체계인가’에 대한 의문이 들 수 있다. 둘째, 무상원조 내에 존재하는 원조추진기구의 분절화이다. 무상원조사업의 경우 KOICA에서 대부분을 집행하고, 교육부, 문화체육관광부, 보건복지부, 농림축산식품부, 등 연계기관 및 부처에서 나머지를 집행하는데, KOICA 이외의 다양한 기관에서 무상원조를 수행하는 데서 문제가 발생한다. 소규모 예산을 다양한 부처에서 중복적으로 집행하기 때문이다. 분절적 원조 집행은 제한된 자원의 비효율적 배분을 유발할 수 있고, 특정 수원국이 중복적인 지원을 받는 문제 또는 사업의 효과를 기대하기 어려운 정도로 작은 지원을 받는 등의 문제를 유발할 수 있다. 셋째, 사업의 중복으로 원조 효율성을 제고하기가 어렵다. 조정체계가 미흡하거나 충분히 기능하지 못하는 상황에서 사업의 중복을 유발하게 되며, 사업에 대한 기획, 예산편성, 집행 및 평가 등이 복잡해진다. 범정부차원의 총괄기구가 부재하거나 기능하지 않는 상황에서 위원회라는 협의기구를 통해 문제를 해결하는 현재의 구성은 심화되고 있는 분절화 해소에 크게 기여하지 못한다. 넷째, 원조집행의 분절된 체계로 인해 거래비용을 증가시켜 원조효과성이 명확히 드러나기는 어렵다. 원조활동은 공여국과 동반 국가들에게 거래비용을 수반한다. 수원국과 개별 기관들이 중복적으로 접촉하기 때문에 거래비용이 증가하며, 거래비용은 원조 활동에 비례하여 증가하는 것이 아니라 작은 원조를 하더라도 큰 원조 활동을 하는 것보다 더 많은 거래비용이 들 수 있다. 즉 많은 원조추진기관에서 소규모의 원조를 실시하는 것은 거래비용의 증가를 가져와 원조의 효과성을 저해하고 있다. 다섯째, 수원국의 관료의 질을 저하시킨다. 숙련된 인력을 얻기 위한 공여국 주도의 경쟁은 정부기관에 엄청난 문제를 발생시킨다. 많은 공여국들이 그들의 프로젝트를 수행하는데 요구되는 인력을 구할 때 숙련된 공무원들을 확보하는데 몰두하기 때문에, 수원국은 행정을 효과적으로 관리할 인력을 빼앗고 있다. 여섯째, 대한민국의 외교전략적 관점이 반영되기 어렵다. 우리나라의 공적 개발원조는 추진체계의 분절로 인해, 각 기관의 필요에 따라 사업을 기획하는 경향이 강하기 때문에 국가의 외교전략적 관점을 적용하기가 어렵고, 국가의 공적개발원조 정책에 대한 체계적인 평가도 어렵다. 사업이 중앙부처 및 지방 자치단체별로 시행되기 때문에 이에 대한 평가도 각 주체별로 실시되고 있다. 따라서 국민의 세금으로 집행되는 공적개발원조 사업에 대한 체계적인 평가가 이루어지지 못하는 실정이다. 공적개발원조 사업의 규모가 증가해오면서 과연 효과적으로 사업이 진행되었는가에 대한 관심 역시 꾸준히 증대되고 있다. 이에 따라 성과중심관리 및 평가체계를 구축하고자 하는 노력이 시작되었으며, 원조사업에 대한 평가가 국내외에서 활발히 이루어지고 있다. 국내의 경우 1996년 KOICA에서는 사업평가 전담부서를 설치하여 사업의 전반적인 운영 및 성과를 평가하고자 하였다. 이후에는 2006년에는 사업평가실로 개편, 2011년에는 기관장 직속 독립부서로 격상되었으며, 2013년에는 ODA평가실로 명칭이 변경되었다. 공적개발원조 분야에서 통용되는 평가 개념에 하나의 합의된 정의는 존재하지 않고, 다양하게 정의된다. 국내에서는 「국제개발협력기본법(법률 제10919호)」에서 공적개발원조 사업에 대한 평가는 ‘국제개발협력 사업의 성과에 대한 국민의 이해와 국제개별협력 사업 시행의 투명성을 제고하기 위하여 국제개발 협력 평가지침을 마련하고, 관련 정책 및 사업의 추진실적을 평가하는 것(동법 제13조 제1항)’으로 정의하고 있다.