공적개발원조(ODA)의 효과성 제고를 위한 국가별 및 사업별 평가 체계와 우리나라 ODA 사업의 추진 및 심사 과정 doc_id PCY_201705220529369251_6

1990년대부터 공적개발원조 사업의 성과를 증대하기 위해서는 개별 프로젝트의 효과적인 실행과 더불어 수원국의 사회, 경제, 정책적 환경이 중요하다는 인식이 나타나기 시작하였다. 그리고 2000년대에 이르러 국제사회가 빈곤퇴치를 개발목표로서 새천년개발목표(MDGs)를 설정함에 따라 국가협력전략 (Country Partnership Strategy, CPS)이 활성화되었다. 이러한 변화에 의해 프로젝트 및 프로그램보다는 높은 수준에서, 수원국의 정책 전반에 미치는 영향력을 종합적으로 평가하는 국가별 평가가 관심을 받게 되었다. 국가별 평가를 실시하는 주요 이유는 첫째, 수원국과 공여국 모두에게 일관성있는 적절한 정보를 제공하여 이후의 협력을 위한 전략 수립에 긍정적인 효과를 기대할 수 있으며, 둘째 평가 정보를 제공하는 동시에 성과에 영향을 미치는 요인들을 파악이 가능하기 때문이다. 국별평가는 연간 보고서, 중간 점검, CPS 전략검토, 국별 프로그램 성가평가를 통해 이루어진다. 개발원조위원회(Development Assistance Committee, DAC)는 경제협력개발기구(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD) 산하 기구 중 하나로서 개발도상국에 대한 공적개발원조에 대하여 논의하는 기구이다. DAC는 1992년 개발 기금의 효과성을 향상시키기 위해 개발원조에 대한 평가원칙(principles for the evaluation of development assistance)을 마련하였으며, 5가지 평가기준을 제시하였다. 이러한 기준이 마련되기 전까지는 원조 프로그램의 산출물(output) 평가나 기금의 사용처 검토, 경제적인 내부수익률(economic rate of return, ERR) 비교 등 기준이 단편적이었으나, 여러 가지 기준을 활용하는 DAC 평가기준으로 개발사업 평가의 질이 향상될 수 있었다. 사업평가 시 다양한 기준을 활용함으로써 종합적인 평가가 가능해졌을 뿐만 아니라, 하나의 기준이 평가하지 못하는 요소들을 보완해서 검토해주기 때문이다. 효과적인 개발원조를 담보하기 위한 방안으로 제시된 DAC 평가기준은 처음 제시된 1991년 이래 여전히 여러 국가 및 기관에서 평가기준으로 활용되고 있다. 하지만 공여국 및 수원국의 ODA 환경이 지속적으로 변화함에 따라 변화에 대한 요구가 있어왔다. OECD DAC는 1998년 기존의 DAC 평가원칙을 검토하면서, 기존의 원칙이 타당하고 논리적(valid and sound)이지만, 많은 공여국의 원조 환경(aid context)이 변화하기 때문에 그 해석과 적용을 재고할 필요가 있다고 제안하고 있다. Savedoff et al.(2006)은 평가의 차이(evaluation gap) 때문에 적절한 교훈을 얻지 못하고 있음을 지적하고 있다. 정치적인 이유로 단기간의 성과에 치중하여 장기적인 효과(impact)에 대한 평가가 이루어지지 못한다는 것이다. Active Learning Network for Accountability and Performance in Humaniatarian Action(ALNAP)(2006)은 DAC 평가기준이 종합적이고 상호보완적이지만, 결과 중심적이기 때문에 과정에 대한 평가를 보여주지 못한다고 지적하고 있다. KOICA(2008)은 “평가대상의 성격과 평가의 범위, 시기 등에 따라 5개 기준을 모두 평가하기 어려울 수 있으므로, 평가담당자는 평가대상과 평가의 목적 등을 고려하여 각 평가별로 중점적으로 평가되어야 할 기준을 선정하고 이에 따라 세부평가질문을 작성한 뒤 평가를 수행”할 것을 가이드라인으로 제시하고 있다. 이에 KOICA는 범분야 주제(cross-cutting issues)로 ‘성 주류화(gender mainstreaming)’, ‘환경에 대한 고려’를 평가기준에 추가하고 있다. Chianca(2008)는 DAC기준에 대해 다양한 지적을 하고 있다. 먼저, 적절성, 효과성이 공여국 관점에서 평가가 된다는 것을 지적하며, 수원국의 수요에 초점을 맞출 것을 주문하고 있다. 둘째, 지속가능성이란 관점이 장래가능성에 집중하여 어떻게 프로그램이 지속되어 왔는지에 대한 설명이 부족했다고 지적한다. 셋째, 효율성 관점은 비경제적 비용과 비교가능성에서 문제가 있을 수 있으므로, 최소비용관점에서 비용-효과성 분석이 더 나을 수 있다고 검토한다. 넷째, 5가지 기준으로 평가하지 못하는 측면이 있으므로, 과정의 질(윤리성, 환경적 책임성), 전파가능성(exportability)을 추가할 것을 제시한다. 우리나라 ODA 사업을 계획하고 시행하기 위해서는 사업의 유형별로 약간의 차이가 있을 수 있지만 일반적으로 ‘준비 – 심사 – 승인 – 시행 – 사후관리’의 다섯 단계로 추진된다. 준비단계에서 ODA사업에 대한 지원전략 등 계획을 수립하고 사업발굴에 대한 논의가 이뤄지며, ODA 사업 지원에 대한 타당성 검토 등 심사를 수행한다. 이후 ODA 사업 지원에 대해 승인이 이뤄지고 사업 시행에 착수하게 된다. 그리고 사업이 완료되면 사업결과에 대한 평가와 피드백 등 사후관리가 이뤄진다. 무상원조 사업의 경우 ‘사업발굴협의 – 공식사업요청서 접수 – 타당성 검토 – 사업예비선정 – 사업내용확정 – 정부 간 협의 – 사업시행자 선정 및 사업집행 – 사업평가 – 사후관리’ 단계로 ODA 사업이 추진된다. 우선, ODA 사업을 지원하기 위해 수립한 중기전략 및 국가협력전략(CPS)을 근거로 하여 협력대상국 정부와 사업 발굴 협의를 진행한다. 협력대상국 정부는 협의를 통해 논의된 사업에 대해 공식사업요청서를 작성하여 접수한다. 이후 우리 정부는 협력대상국의 요청서를 1차 검토한 후 현지에 조사단을 파견하는 등 사업 지원에 대한 타당성 조사를 실시하며, 그 결과를 토대로 사업 내용을 수정･보완한다. 타당성 검토를 완료한 사업에 대해 경제적･기술적･재정적･환경적 측면에서 심사를 실시하고, 사업심사위원회의 심사를 토대로 예비사업을 선정한다. 무상원조사업의 경우, 무상원조 관계기관 협의회를 통해 각 시행기관이 예비선정한 사업에 대해 사업 지역과 내용에서 중복되는 면이 있는지 그리고 연계가능한지 등 기관별 차년도 사업계획을 검토한다. 무상원조 관계기관 협의회에서 검토･조정된 사업에 대해 협력대상국과 사업 세부내용을 추가적으로 협의하고, 기관 간 협의의사록(Record of Discussion, RD)을 체결한다. 더불어 양국 정부 간 협의를 통해 정부 간 합의문(무상원조 기본약정 또는 교환각서)을 공식 확정하고 사업에 착수한다. 이후 ‘집행계획 수립, 사업시행자 선정 및 계약체결, 집행 및 모니터링, 사업종료’ 순으로 사업을 집행한다. 마지막 단계에서 사업의 계획수립, 집행 및 성과 등에 대한 평가를 실시한다. ODA사업의 주요 정책방향을 결정하고 조정하는 것은 국제개발협력위원회에서 이뤄지지만 실제 사업을 수행하는 것은 ODA 시행기관이다. 따라서 ODA사업 시행기관이 ODA 정책방향에 부합하게 사업을 시행하는 것이 원조 효과성에 중요한 영향을 미치게 되는데, 이를 위해 우리나라의 ODA 사업은 유･무상원조사업 주관기관 및 국무조정실의 사업심사 과정을 거치게 되어 있다. 사업심사 과정은 사업계획을 조정하는 절차로서, 사업 시행 2년 전에 운영되는 예비검토제와 사업 시행 1년 전에 연도별 ODA 시행계획을 수립하는 과정에서 이뤄진다. 우선 예비검토제는 사업 시행(n년) 2년 전(n-2년)에 기관 간 예비사업을 공유하고 사업을 연계함으로써 사전에 중복사업의 발생을 방지하고, 충분한 기간 동안에 사전 준비단계를 거쳐 내실 있는 사업을 추진하고자 하는 데 목적이 있다.