무상원조 ODA 사업의 효과성 제고를 위한 시행계획 조정 및 심사 절차의 현황과 한계, 그리고 개선 과제 doc_id PCY_201705220529369251_7

한편 시행계획 조정은 사업 시행 1년 전인 사업선정단계(n-1년)에서 각각의 ODA 사업계획을 검토하고 심사함으로써 중복사업을 조정하고 ODA 정책 방향에 부적합한 사업을 제외하는 절차로서, 「국제개발협력기본법」에 의해 연도별 ODA 시행계획을 수립하는 과정에서 이뤄진다(국무조정실, 2016: 13). ODA는 다양한 국가 및 지역을 대상으로 수많은 사업이 시행되어 효과성이 떨어지는 사업에 예산이 투입될 우려가 있기 때문에 사업예산 편성에 앞서 효과성을 담보하기 위한 추가적인 검토 절차의 필요성에 의해 이러한 심사과정을 진행한다. 특히, ODA 사업의 규모가 점점 더 확대되는 추세에서 다양한 시행 기관이 ODA에 참여함에 따라 유사 사업의 중복방지 및 상호연계를 위한 사전 조정의 필요성이 증대되고 있다. ODA 시행기관은 다음연도에 시행할 ODA 사업 시행계획을 외교부에 제출해야 하며, 이때 각 시행기관은 시행계획 수립 시 각 기관의 정책방향을 고려하여 개별 사업계획을 작성하여야 한다. 외교부는 매년 4월말에서 5월 초에 ‘무상원조 관계기관 협의회’를 개최하여 각 시행기관이 제출한 사업계획을 토대로 사업 지역별･분야별로 중복이 존재하는지 또는 사업간 연계가 가능한지 등을 검토하고, 국제개발협력위원회에서 수립한 「제2차 국제개발협력 기본계획(2016~2020)」에 부합하도록 조정한다. 특히 「제2차 국제개발협력 기본계획(2016~2020)」에 따라 기존에 사업타당성(사업의 중복 및 부실 등)을 위주로 심사하던 것에서 더 나아가 사업타당성과 더불어 정책부합성(SDGs와의 연계가능성, 사후관리 강화 등)도 함께 검토함으로써 심사 기준을 강화하였다. 한편 국제개발협력위원회의 2016년 국제개발협력 종합시행계획(안)에 따르면, 그동안 연 1회 개최하던 협의회를 수시로 개최함으로써 사업의 조정･심의 및 연계사업의 발굴을 활성화하고, 외교부와 KOICA를 중심으로 무상원조 분절화 완화를 위한 유관부서 간 정책적 공조를 강화하기로 하는 등 원조분절화 극복을 위해 협의회를 보다 활성화하고자 노력하고 있다. 현행 무상원조사업은 사업시행 전년도 2월에 주관기관이 각 시행기관에 기관별 시행계획 수립지침을 통보하면 각 시행기관은 4월에 사업시행계획서를 수립하여 주관기관인 외교부에 제출한다. 외교부는 4월∼5월초에 무상원조관계기관협의회를 개최하여 각 시행기관이 제출한 사업계획을 검토하고(1차 심사), 국무조정실은 5월∼6월초에 유･무상 종합조정회의를 개최하여(2차 심사) 6월 초에 조정결과를 각 부처에 통보한다. 즉, 1차와 2차 심사를 위한 총 심사기간은 약 6주(1.5개월) 정도이며, 이 기간동안 모든 사업을 면밀하게 검토하는 데 시간적 한계가 존재한다. 또한 사업을 심사하는 인력도 제한되어 있어 기간과 함께 인력에 대한 문제도 사업의 내용을 철저하게 검토해 볼 수 없는 한계로 작용한다. 한편, 심사기간과 더불어 심사시기에 관한 현실적인 제약이 있다. 1차 심사를 시작하는 4~5월 초까지 사업시행계획서상 필요한 요건들을 갖춰 외교부에 제출해야 하지만, 시행부처의 준비 여부와는 관계없이 국제기구사업의 특수성과 개발도상국의 특수성이라는 현실적 제약으로 기한 내에 기본요건들을 충족시키지 못해 심사에서 탈락되는 경우도 있다. 원조사업의 조정 및 심사 단계에서 실효성 있는 조정이 이뤄지지 못하는 원인에 대해 크게 조정방식의 측면과 부처이해 간 갈등 측면으로 구분하여 볼 수 있다. 첫 번째, 조정방식의 측면에서 사업심사가 절차중심의 조정기준으로 진행된다는 점을 들 수 있다. 즉 심사목적에 부합하는 명확한 심사기준이 정해져 있지 않고 사업들이 갖추어야 할 요건들을 목록화 하여 그 목록을 충족하면 사업을 통과시키는 방식으로 사업조정을 진행하고 있다. 더불어 제한된 기간 내에 소수의 인력이 동원되어 수많은 사업을 검토하기 때문에 사업의 내용을 면밀히 읽어보고 우리의 원조정책과의 부합성과 실제 수원국의 국가협력전략과 어떤 부분에서 일치하는지를 심도 있게 확인하지 못하는 실정이다. 두 번째, 주관기관과 시행기관 간 이해관계로 인한 부처 갈등으로 사업조정 과정의 실효성이 떨어질 수 있다는 점이다. 이는 주관기관 간 갈등, 주관기관과 시행기관 간 갈등, 시행기관 간 갈등 등 부처들 간 정치적 갈등, 부처 간 권한의 문제 등이 있을 수 있다. 먼저 주관부처 간 갈등으로, 1차 무상원조사업 심사와 1차 유･무상원조사업 종합 조정심사를 거쳐 확정된 사업이 예산편성과정에서 그대로 반영되지 않는 경우도 발생할 우려가 있다. 그리고 심사 주관기관과 시행기관 간 심사의 권한이 어디까지인가를 두고 다른 견해를 갖고 있어 갈등이 발생하고 있다. 즉 무상원조관계기관협의회를 주관하는 외교부가 대등한 위치의 부처들의 사업을 심사하는데, 심사를 받는 부처들의 입장에서 외교부의 조정･심사 권한에 대해 부정적인 견해를 갖고 있으며, 외교부 또한 부처 간 이해관계로 인해 원칙적인 심사가 이뤄지지 못하는 경우도 발생한다. 또한 시행기관 간 경쟁의 위치에 놓여있다는 인식으로 인해 시행부처 간 소통이나 협력이 필요한 사업임에도 불구하고 협업하지 않음으로써 사업의 조정이나 사업시행의 효과를 저해할 우려가 있다는 견해이다. 즉 사업수행기관은 다른 기관이 사업 내용에 대해 조언을 하거나 의견을 제시하는 것에 대해 기본적으로 부정적인 인식을 갖고 있다. 또한 자신의 기관과 유사한 사업을 수행할 수 있는 기능을 가진 다른 기관으로 인해 자기 부처들이 수행할 수 있는 사업을 놓칠 수 있다는 생각을 갖고 있어 이해관계로 인한 부처 간 갈등은 지속적으로 나타난다고 볼 수 있다. 예를 들어 새마을 사업, 보건사업, 교육 사업을 KOICA에서 여러 형태로 수행하고 있으나 유사한 사업내용들을 시행기관에서 실시하는 경우 이러한 사업들에 대해 수행기관들 간의 협력과 협업보다는 경쟁이 발생하는 현상이 존재한다. 첫째, 심사관련 법･제도 실태에서 드러나듯이 국제개발협력기본법상 외교부는 무상원조사업에 대한 주관기관이지만 사전심사를 주관할 수 있는 법적 근거가 미약하다는 점을 알 수 있다. 현재 국제개발협력에 대한 평가는 국제개발협력 기본법 제13조 제1항에 근거하여 국제개발협력 평가지침을 마련하고 관련 정책 및 사업의 추진실적을 평가하고 있으며, 제6항에서는 평가의 기준･방법, 평가결과 공개의 대상･범위 및 기준 등을 대통령령으로 정하도록 하고 있다. 상술하였듯이 국제개발협력기본법 제13조에서 ODA 사업평가에 대한 구체적인 지침을 제공하여 주관기관으로 하여금 시행기관 및 다양한 종류의 집행기관이 원조사업 평가결과를 제출하고 이를 관리하는 점은 심사제도 운영에도 필요할 것으로 판단된다. 또한 국제개발협력위원회는 국제개발협력기본법 제11조 제4항에 근거하여 국제개발협력 종합시행계획안을 조정 및 심사･의결할 권한을 부여받고 있으나 실무적으로 조정 및 심사를 수행할 수 있는 조직체계가 법적으로 명확히 규정되어 있지 않다. 학계 전문가 및 업무 담당자들의 경우 기획단계에서의 심사목표의 명확성에 대해 시각 차이가 나타났다. 학계 전문가들의 경우 심사목표가 ‘SDGs-국제개발협력기본계획-CPS-사전심사’의 내용적인 측면에서 높은 유기적 관계가 있어야 한다는 점을 강조하는 경향이 있는 반면, 업무 담당자들의 경우 과거에 비해 절차적인 측면에서 심사목표를 위한 SDGs, CPS 등의 고려가 점차 개선 되고 있다는 점을 강조하는 경향을 보였다. 이러한 현상은 두 집단 모두 명확한 심사목표를 위해 SDGs, 국제개발협력기본계획, CPS 등이 연계되어야 한다는 점에는 공감하고 있다는 것을 의미한다. 하지만 학계 전문가들에 비해 업무 담당자들의 경우 심사과정 자체가 다양한 요인(수원국 상황, 시행기관의 입장 등)들로 인해 어려움이 발생하고 있어, 현재 진행 중인 절차적 개선이 그 나름대로의 의의가 있다는 입장을 보여준다. 예를 들어 기획재정부의 심사과정에서 사업이 SDGs와 연관성을 점검하도록 되어 있는 점과 수원국의 PCP(project concept paper)를 중심으로 CPS를 점검하는 과정이 절차적으로 심사목표를 연계하려는 제도적 장치들로 제기되었다.