ODA 및 다자기구 성과관리 체계에서 발생하는 주인-대리인 문제와 이를 해결하기 위한 성과 기반 관리(RBM) 및 성과 프레임워크의 중요성 doc_id PCY_201705220530291701_3

Stage Ⅰ(단기적 접근)은 MOPAN의 성과평가결과, 선진공여국의 성과평가 결과, 다자기구 자체평가결과를 그대로 준용하는 단계이다. 즉 타 기구들의 성과평가결과를 한국의 다자기구 성과평가로 그대로 인정하는 것이다. 다자기구에 대한 성과관리는 크게 조직효과성과 연관성으로 구분할 수 있다. 조직효과성은 다자기구가 다양한 국제협력 사업을 효과적이고 효율적으로 수행할 수 있는 체계를 갖추고 있는지 초점을 두고 있으며, 연관성은 다자기구가 수행하는 사업들이 공여국의 원조방향 및 취지와 얼마나 부합하느냐에 중점을 두고 있다. Stage Ⅰ(단기적 접근)은 이 두 가지 성과영역 모두 타 기관의 성과평가결과를 준용하는 것이다. 이를 통해 성과관리 활동을 비교적 빠르게 추진하는 동시에 성과관리 비용을 줄일 수 있다는 장점이 있다. 한계점으로는 한국의 입장과 상황에 정확하게 부합하는 성과정보를 획득하기에는 무리가 따른다는 점이다. 타 기관의 성과정보에 의지하는 단계이기 때문에 다소 한국의 입장과 맞지 않는 부분이 나타날 수도 있다. 주인-대리인 이론을 보다 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. 주인은 대리인과의 관계에서 아래의 특성에 의해 계약에 의한 비용을 부담하게 된다. 첫째, 정보의 비대칭성(asymmetric information)이다. 정보의 비대칭은 계약에서 각 주체가 확보한 정보의 양과 질의 차이가 발생하여 나타나는 불균형을 의미한다(김병섭 외, 2008). 특정한 재화 및 서비스를 제공하는데 있어 보다 많은 정보와 지식을 보유한 주체는 개인에게 유리한 방향과 내용으로 의사결정을 함으로써 자신의 이해관계를 극대화한다. 즉, 비대칭성에 의해 거래과정에서 개별 주체는 최적의 합리성에 따른 의사결정을 어렵게 한다(박애영, 2010). 결과적으로, 주인-대리인의 관계에서 주인은 대리인이 수행하는 업무, 그리고 재화에 대한 정보와 지식이 상대적으로 부족하여 발생하는 문제로 주인보다 높은 수준의 정보와 지식을 확보한 대리인은 주인의 이익에 따라 행동하지 않게 된다(길종백 외, 2009). 둘째, 정보의 비대칭성은 결과적으로 역의 선택(adverse selection)을 발생시킨다. 이와 같은 주인-대리인 이론이 ODA 분야에서 중요한 점은 복잡한 형태의 주인-대리인 관계를 맺고 있다는 점이다. 이와 같은 특성은 공공부문에서 그간 논의된 ‘복수 대리(multiple agents)’의 문제와 연관된다. 즉, 복수 대리의 문제는 공공부문에서 발생하는 복잡하고 다양한 차원의 주인-대리인 관계로 설명되었다. 예를 들어, 공공부문은 국민, 선출직 공무원, 관료, 그리고 공기업 등의 관계에서 복수의 대리관계가 성립되며, 이와 같은 복수 대리는 궁극적인 주인인 국민에 대한 책임을 회피하려는 경향이 발생한다는 점에서 문제가 되고 있다(이교용, 2003). 이와 같은 복수 대리의 문제는 ODA 과정 및 분야에서도 빈번하게 발생한다. 주인-대리인 이론의 관점에서 볼 때 , ODA의 궁극적인 주체에 해당하는 공여국의 납세자(국민)와 수원국의 수혜자(국민)는 직접적으로 연결되지 않을 뿐만 아니라, 양자의 관계에서 양 국가의 정부 및 원조기관 등은 대리인 관계가 형성된다. 또한, 다자원조의 경우에는 양자원조에 비해서 더 많은 ‘대리인’이 ODA 과정에 참여하게 된다. 이와 같은 대리인 관계에 대한 이론적 고찰은 다음과 같다(이화영･강민아, 2013). 이와 같은 복잡한 대리인 관계는 결과적으로 성과와 보상 피드백이 단절되는 문제를 야기한다(Marten, 2002; 이화영･강민아, 2013에서 재인용). 성과와 보상의 피드백이 단절된다는 것은 원조의 최종적 수혜자는 대리인의 원조사업의 성과를 체감하고 이를 관찰할 수 있는 반면, 대리인에 대한 보수를 조정할 수 있는 권한이 없다. 즉, 최종 수혜자의 입장에서 원조 예산이 결과적으로 수원국 국민의 삶의 질을 얼마나 향상시켰는가를 체감하고 평가할 수는 있으나, 해당 재원을 배분한 파트너를 임명하거나 보수를 지급하지는 않는다는 점에서 실질적인 주인의 권한 행사가 어렵다고 해석할 수 있다. 반대로 공여국 파트너는 대리인인 수원국 파트너에게 보수를 제공하고 업무를 조정할 수 있는 권한을 가지고 있으나, 원조 결과에 대한 최종적 성과를 확인하기 어려운 상황이 발생한다. 목표(Goal)는 개발 개입이 기여하고자 의도하는 최상위의 목표이다. 영향(Impact)은 개발 개입에 의한 긍정적 및 부정적인 장기적 효과를 의미한다. 영향은 성과 체인에서 국가 우선수위/목표와 일치한다. 영향은 사람들의 삶의 측정 가능한, 성취 가능한, 지속가능한 변화로 표현된다. 결과(Outcome)는 개입의 산출(output)이 의도된 또는 달성한 단기 및 중기적 효과를 의미한다. 결과는 산출의 완료와 영향의 획득 사이에 발생하는 개발 조건에서의 변화를 나타낸다. 산출(Output)은 개발 개입 내 활동의 완료부터 발생하는 생산물 또는 서비스를 말한다. 활동(Activity)은 자금지원, 기술원조 및 다른 형태의 자원들이 특정한 산출을 생산하기 위해 동원되는 것과 같은 투입을 통해서 취해진 행동 또는 수행된 활동을 의미한다. 유엔개발그룹은 RBM을 “모든 행위자(기구)들에 수행되는 관리전략으로, 직접 또는 간접적으로 일련의 성과들의 달성에 기여하고, 그들의 과정, 제품 및 서비스가 의도된 성과의 달성에 기여하도록 하는 것이다”라고 정의한다. 행위자들은 실제 성과에 대한 정보 및 증거를 책무성 및 보고뿐만 아니라 프로그램 및 활동의 설계, 자금조달, 달성에 대한 의사결정을 알리는데 사용한다(UNDG, 2012: 2). RBM은 명확하게 정의된 성과에 대한 책임에 달려 있고, 성과의 진척에 대한 모니터링 및 자체평가와 성과보고를 필요로 한다(UNDG, 2003). UNDG의 RBM 시스템을 위한 전략적 성과 프레임워크는 유엔 개발 원조 프레임워크(United Nations Development Assistance Framework, UNDAF)이다. UNDAF는 1997년 총회에서 제출된 사무총장의 개혁 프로그램의 일환으로 도입되었다. 프로그래밍 툴로서, UNDAF는 국가 수준의 프로그램들 및 기금들 간 파편화와 중복을 극복할 것으로 기대되었다. UNDAF는 공통의 개발 목표들을 촉진하고, 이러한 공통 목표들에 대한 개별 기관들의 기여 및 자금지원을 반영하였다(Angela Bester, 2012: 10). 다시 말해, UNDAF는 유엔 개발 활동 및 국별 수준의 원조를 위한 공통의 전략 계획 프레임워크이다. UNDAF는 국가 수준에서 시스템 전반의 일관성을 달성하기 위한 수단으로서 성과 어젠다와 밀접하게 관련이 있다. RBM은 UNDAF의 프로그래밍 원칙 중의 하나이며, 모든 UNDAF들은 UNDG에서 발간한 가이드라인에 따른 성과 프레임워크들을 포함해야 한다(Angela Bester, 2016: 3). UNDG의 성과 프레임워크/체인(Result Framework/Chain)은 인과 관계 및 근본적인 가정 등을 포함하여 어떻게 성과가 달성되는지를 설명한다. 성과 프레임워크(Result Framework)는 사고의 이해와 논리적 전개를 도와주기 위해 사용된다. 성과 프레임워크는 국별 프로그램, 프로그램 내 구성요소, 또는 프로젝트에 대해 전략적인 수준에서 로그 프레임 방식을 적용한다.