스웨덴의 공적원조 체계와 다자기구 성과 평가를 통한 자금 배분 전략 및 운영상의 한계 doc_id PCY_201705220530291701_7

스웨덴의 공적원조를 담당하고 있는 기관은 SIDA(Swedish International Development Cooperation Agency)이다. 1965년도에 설립된 SIDA는 세계 각 지역의 빈곤을 감소시키기 위해 스웨덴 의회와 정부기관을 대신하여 공적원조 기능을 수행하고 있다18). 스웨덴은 외교부(Ministry of Foreign Affairs)와 재무부(Ministry of Finance), 기타 부서들이 연계되어 ODA에 대해 범정부적 접근방식을 취하고 있다. SIDA는 ① 스웨덴 정부의 개발협력정책 지원, ② 동유럽의 개혁 지원을 위한 책정, ③ 인적원조 제공을 실시하고 있으며, 2014년 기준 아프리카, 아시아, 유럽, 중남미 등 총 33개국을 대상으로 원조를 집행하고 있다(손욱 외, 2015). SIDA의 임무로는 여타 자금 및 원조 배분이 있는데, 원조규모, 목표 등은 스웨덴 정부에서 제시한 법령, 연간 예산, 가이드라인을 따르며, 연간 조례(annual ordinance) 또는 예산 책정안(appropriation letter)을 통하여 SIDA에 정부의 원조 우선순위를 전달하고 있다(손욱 외, 2015: 55-56). SIDA가 스웨덴 원조 분담금의 약 60%를 담당하지만, 나머지 약 40%는 비지정 기여금으로서 외교부에 의해 운영된다(SIDA 홈페이지). 즉, 다자기구에 대한 예산 배분, 정책방향 외교부 주도로 결정된다. 2007년 4월 스웨덴 정부는 다자개발협력을 위한 전략을 채택하고 인도적 기구들과 개발 기구들을 평가하기 위한 틀을 개발하였다. 그리고 이러한 내용을 담은 하나의 정책 문서인 ‘다자개발협력을 위한 스웨덴의 전략 (Sweden’s Strategy for Multilateral Development Cooperation)’을 발표하였다. 해당 문서는 스웨덴 다자원조 정책 원조에 대한 포괄적 문서로서 다자개발협력의 목적 및 방향, 우선순위, 평가 기준, 지원원칙 등에 대한 일반적인 가이드라인 제시하였으며, 다자기구와의 협력에 대한 규범적 프레임워크를 형성하였다. 스웨덴 정부는 다자기구의 평가를 통해 국제적으로 스웨덴의 참여를 강화하고 국내적으로 국제개발협력의 성과를 국민들에게 명확하게 설명하고자 한다. 스웨덴 정부는 궁극적으로 다자기구의 지원 결정 및 기구 전략 수립에 있어서 다자기구의 평가결과를 반영하고자 계획하였다. 다자기구들은 연관성과 효과성에 따른 평가결과에 의거하여 4개의 범주로 구분된다. 스웨덴 정부는 해당 기구의 평가결과가 속하는 범주의 내용에 따라서 해당 기구에 대한 예산 지원을 결정하고 협력을 추진한다. 4개의 범주와 그에 따른 지원 및 협력 수준은 다음과 같다(MFA, 2007:7). 첫 번째는 연관성이 없고 효과성이 부족한 범주((Not relevant and lacking effectiveness)로서 기구가 해당 영역에 속할 경우에 기여 규모를 축소하거나 단계적으로 지원을 폐지할 수 있다. 두 번째는 연관성 있으나 효과성이 낮은 범주(Low effectiveness but relevant)로서 기구가 해당 영역에 속할 경우에 기여 규모를 축소하거나 단기간만 지원할 수 있다. 세 번째는 연관성이 있고 효과성도 높은 범주(High effectiveness and relevant)로서 기구가 해당 영역에 속할 경우에 미지정 기여를 제공하거나 다년간 지원 규모를 유지할 수 있다. 네 번째는 향상된 효과성 및 연관성 범주(Enhanced effectiveness and relevant)로서 기구가 해당 영역에 속할 경우에 미지정 기여 및 다년간 지원을 확대할 수 있다(MFA, 2007:7). 스웨덴 정부는 다자기구의 성과 평가에 대한 보고서를 2008년과 2010년도에 요약본의 형태로 공개하였고, 2011년에 평가결과의 신뢰성 및 평가체계에 대한 이해도를 제고하고자 전체 평가 항목과 결과를 공개하였다. 2011년에 공개된 평가 보고서를 살펴보면, 스웨덴 다자기구 평가의 평가 기준은 MOPAN의 평가기준을 참고하여 4단계의 평가 틀로 구성되어 있다. 가장 상위의 카테고리는 A. 연관성(Relevant Goals), B. 내부효과성(Internal effectiveness), C. 외부 효과성(External effectiveness), D. 트렌드/경향(Trends/tendencies)으로 구성되어 있다. 가장 상위 카테고리를 세분화하는 항목(B1, B2, B3, C1, C2)으로 구성된다. 이는 다시 세부 평가항목으로 구성되며, ⅰ), ⅱ)로 표기된다. 이들 항목은 a), b), c) 3개의 선다형 항목에 의거하여 평가된다(MFA, 2011b). 스웨덴 정부는 기구들에 대한 평가결과들을 2009년 초에 공개하였고, 이러한 결과들을 추후 지원 의사결정에서 더욱 광범위하게 사용할 것이라고 발표하였다. 실제로, 다자기구별 평가 결과는 협력 및 지원에 대한 최종 결정에서 부분적으로 활용되었다. 예를 들어 아시아 개발 은행과 국제농업개발기금(IFAD)에 대한 평가는 스웨덴의 전략을 결정하는데 사용되었다(Lennart, 2009: 11-12). 그러나 스웨덴의 공공관리사무소인 스타츠콘토렛(Statskontoret)이 스웨덴의 원조를 감사 및 평가한 결과, 다자원조의 경우 원조 배분을 결정하는데 이러한 다자기구 평가뿐만 아니라 다른 요인들도 영향을 미친다고 지적했다(OECD, 2013: 87). 마찬가지로 스웨덴 감사원은 외교부의 공식적인 성과 보고가 현재 비지정 기여금에 대한 새로운 결정을 위한 기초로서 활용되고 있지 않다고 지적했다. 다자개발협력에 대한 정부나 외교부의 결정은 명확하고 모니터링 가능한 성과 요구사항을 포함하지 않는다. 그 결과 명확한 성과 보고를 위한 조건들이 존재하지 않는다(Swedish NAO, 2014: 4). 스웨덴의 경우 외교부가 비지정 기여금을 관리하고 다자기구와의 전략 대화에 참여한다. DFID가 체계적인 평가에 근거하여 자금지원을 결정하는 것과 달리 스웨덴 외교부가 비지정 기여금을 결정하는 것에 대해서 비판적인 시각이 존재한다. 스웨덴 감사원은 다자개발협력이 더 이상 높은 투명성으로 특징짓지 않는다고 지적했다. 다자기구에 대한 연간 비지정 기여금의 규모는 비공식적인 과정에서 정치적 리더십에 의하여 결정된다. 그러나 이 과정에서 정부는 어떠한 결정도 할 수 없다. 대부분의 비지정 기여금에 대한 공식적인 책임은 외교부에 위임되어 있기 때문이다. 즉, 비지정 기여금에 대한 공식적 결정의 결함은 정치적 리더십과 공무원 간의 책임의 구분이 명확하지 않다는 것이다. 비공식적인 의사결정 프로세스와 광범위한 위임의 결합은 책임의 불분명한 고리를 야기하고, 이는 책임소재를 더욱 어렵게 할뿐만 아니라 통제의 가능성과 투명성을 감소시킨다. 다자개발협력을 다루는 데 있어서 제한된 통제와 낮은 투명성은 결함 및 오류가 발견되지 않도록 하는 상당한 위험성이 있다(Swedish NAO, 2014: 3). 다자성 양자 또는 다자원조의 성과 전략과 관련하여, 정부는 먼저 4년 주기의 전략 기간의 첫 해에서 지원하고자 하는 기구에 대한 자금 배정을 결정한다. 자금 배정은 UN 특별 기구에 대한 기부금 제외하고 이루어진다. 나머지 시기에 대한 자금 배정은 성과 전략에서 명시된 예상 성과대비 기구의 달성한 수준에 따라 이루어진다. 또한 정부는 기구가 실제 당성한 성과 및 기구의 효율성을 증가하려는 개혁 노력 등에 대한 분석도 고려하여 자금 배정을 매년 결정한다. 이때의 자금 배정은 전략에 따라 어느 정도의 자금이 배분되어야 하는지 또는 의무분담금을 초과하는 비지정 기여의 증감분도 포함한다. 성과 전략에서 정부는 또한 기구로 하여금 달성하길 바라는 성과를 특별히 강조를 하기 위해 다자기구 자체의 성과 프레임워크 내의 제한된 영역에서 비지정 기여부터 특정 자금의 배분까지 결정한다(MFA, 2013:4).