UN 산하 주요 기구(UNHCR, UNICEF, UNDP)의 설립 배경, 기능 확대, 그리고 성과 및 책임성 강화를 위한 전략적 관리 체계의 발전 과정 doc_id PCY_201705220530291701_9

설립초기 UNHCR은 1951년 체결된 난민협약에 따라 난민과 무국적자에 대한 보호 및 구호를 수행하였으나 다음과 같은 한계를 보이고 있었다. 해당 협약의 한계는 1951년 이전에 발생한 사건으로 발생한 난민을 보호의 영역으로 한정한 것이다. 이는 협약에 참여한 정부의 난민보호에 대한 의무를 제한한 것으로 향후 발생할 수 있는 난민에 대한 보호 등이 제한되었다(법무부, 1988). 이와 같이 제한된 활동은 1951년 이후 다양한 사건에 의해 난민이 발생하게 됨에 따라 이후 발생한 난민을 보호하기 위하여 1967년 UN은 난민의정서를 채택하였다(정주신, 2009). 난민의정서의 채택 이후, 기존 협약의 시기와 지역에 대한 제한이 철폐되었으며 이와 같은 과정을 거쳐 UNHCR은 국제사회에서 난민의 보호와 관련한 핵심적인 국제기구로 등장하였다. UNICEF는 본부를 중심으로 전 세계에 196개 국가에 지역사무소 또는 대표사무소 등을 운영하고 있다. UNICEF 본부는 미국의 뉴욕에 위치하고 있으며 UNICEF의 모든 활동에 대한 의사결정 및 관리 등을 수행한다(조한승 외, 2015). 즉, UNICEF가 추구하는 비전과 핵심 정책은 본부에서 결정되며, 이와 같은 비전과 정책 등은 산하 조직을 통해 구체화되는 특징을 보이고 있다. 창립 초기의 UNICEF는 전후 아동을 대상으로 영양실조 및 전염병 예방 사업에 집중하였다. 이와 같은 활동은 전후 복구가 일정 수준 이상으로 완료된 후, 아시아･아프리카･남아메리카 등의 저개발국가의 아동을 대상으로 확대되었다. 또한, 1959년 UN총회에서는 어린이 보호 및 교육, 그리고 보건 등과 관련한 권리를 명시한 아동인권선언(Declaration of the Right of the Child)을 채택하여 아동이 특별한 보호대상임을 선언하였다.31) 이에 덧붙여, 이와 같은 아동인권선언의 수행 주체로서 UNICEF를 활용하는 것이 가장 효과적이라는 판단 하에 UNICEF의 임무가 긴급 상황의 아동을 보호하는 것에서 아동권리를 실현한다는 보다 넓은 범위로 확대되었다(조한승 외, 2015). 위와 같은 목표 및 원칙의 달성을 위하여 UNHCR은 다음과 같은 기능을 수행한다. 첫째, 보호 및 지원 기능이다. 해당 기능을 세부적으로 살펴보면 다음과 같다. 1) 생활환경의 지원으로 난민을 대상으로 식수, 위생시설, 보건의료, 숙소 등을 지원하는 것을 의미한다. 이는 기본적인 생명유지를 위한 근간을 제공하는 것이다. 2) 법적 지원으로 난민의 기본적인 권리 보호를 위한 법적인 서비스를 지원한다. 3) 쉼터를 제공한다. 이는 긴급 상황에서 상시적으로 보관하고 있는 50,000개의 천막을 제공하는 사업, 그리고 장기간 상황이 지속될 경우 주택 건설 등을 위한 자금을 지원하는 기능이다. 4) 신원의 파악과 등록으로 보호 및 원조가 필요한 난민의 수를 파악하고 이에 적절한 음식과 물, 그리고 자재 등을 효과적으로 지급하기 위한 효과성 측면의 목적을 갖고 있다. 또한, 난민에 대한 기록을 관리하여 강제송환, 구속, 그리고 구금 등에서 보호하기 위한 관리적 관점을 포함하고 있다. 5) 난민에 대한 교육이다. 이는 분쟁 과정에서 기본권으로서 아동에 대한 교육을 보장하는 기능을 의미한다. 6) 예방적 차원에서 국가에 대한 난민역량을 강화하는 기능이다. 이러한 노력의 일환으로, 2013년 UNDP는 통합 성과 및 재원 프레임워크(Integrated Results and Resources Framework, IRRF)를 ‘전략 계획 2014-2017’로 통합하였다. IRRF는 성과 프레임워크를 통합 예산의 항목과 연계시켜 프로그램에 투입된 재원에 대한 산출(output), 결과(outcome), 영향(impact)을 추적하도록 한다. 이는 UNDP와 이해관계들에게 성과를 모니터링하고, 교훈을 학습하며, 재원에 대한 기구의 책무성을 확인할 수 있도록 한다(UNDP, 2013b: 1). UNDP는 모든 기금, 프로그램, 유엔 개발 시스템 내 전문기구 간 일관성과 시너지 효과를 촉진하고 기여하고자 한다. 이러한 노력의 일환으로 전략 계획은 다른 기금, 프로그램, QCPR의 소관 내 기구들(UNICEF, UNPF, WFP 등)과 긴밀한 협력 하에 개발되었다. 이러한 시스템은 하나의 단일 도구인 전략 성과 프레임워크(Strategic Results Framework, SRF)로 구축된다. SRF는 전략 계획을 위해 활용되며, 성과지향 연례 보고서(ROAR)를 통해서 성과 평가를 위한 토대를 형성한다. SRF는 다양한 범주의 관리 목적을 가지고 있다. 예를 들어, SRF는 UNDP, 정부 및 다른 파트너간의 성과 지향적 대화를 위한 기초를 제공하고, 프로그램 및 프로젝트가 매우 많은 영역에 걸쳐 분산되기 보다는 소수의 전략 성과에 집중하도록 도우며, 성과 및 재원 사용 간의 관계를 살펴보면서 프로그램 재원의 할당 및 관리를 이끌며, UNDP의 정체성을 분명하게 하고 UNDP에 대한 국가의 신뢰를 개선한다. 전략 성과 프레임워크의 가장 큰 특징은 현장 사무소의 역할로서 결과 측정 지표에 대한 내용을 현장 사무소의 담당자가 입력하도록 함에 따라 목표, 지표, 전략 수립 등에 있어서 현지 정보를 중심으로 성과 관리를 운영하고 있다. 2008년부터 재원조달 전략 및 성과 관리 계획이 전략계획에 통합되었다. 개발 성과 프레임워크는 UNDP의 중점분야와 범분야 이슈 등 5개의 목표 하에 5~12개의 세부 목표, 성과 측정 지표, 활동 계획 등을 포함하였다(김종섭 외, 2013). 기관 성과 프레임워크는 원조 효과성 및 기구 효율성을 개선하기 위한 목표와 성과측정지표, 계획 등을 조정 성과(coordination results), 관리 성과(management results), 남남협력 성과(South-South cooperation results)의 3개의 영역에서 설정하였다(김종섭 외, 2013: 197). 일반적으로, UNDP는 관료제를 타파하고 행정적 비효율성을 해결해야 하는 것과 같이 결과를 위한 관리의 영역에서 개선을 위한 여지가 있음을 인식한다. 구조적인 개혁 과정은 현재 글로벌 수준 및 지역 수준에서 진행되고 있는데, 이는 국별 수준에서 성과의 달성을 촉진하기 위해서 UNDP가 국별 사무소에 지원 및 감독기능을 제공하도록 인력을 배치할 수 있도록 하기 위함이다. 게다가 UNDP는 지출을 줄이기 위해 비용 통제 메커니즘을 도입했다. 그럼에도 UNDP 사업의 광범위함, 비교우위의 분야에 집중할 필요성, 기구 및 국별 수준의 우선순위 간 강력한 연계를 보장할 것과 같은 중대한 문제들이 제기되었다. 또한, 평가는 분쟁 후 환경에서 UNDP와 세계은행(World Bank) 간 협력이 강화되어야 한다고 강조했다(DANIDA, 2014a: 5). 2012년 MOPAN은 UNDP의 조직 효과성을 평가하였다. UN 시스템 내 UNDP의 조정 역할을 포함하여 전반적인 평가는 긍정적이었다. 일부 반복적으로 지적되는 문제점들은 ① 개선이 필요한 핵심 영역인 관료제 및 행정적 비효율성, ② 인지된 또는 문서화된 변화들에 대해 결과를 위한 관리에 공헌하려는 translation의 부족, ③ 국가 우선순위 및 수요에 반응하는데 그치는 있는 동안에 강력한 성과 프레임워크를 개발하는데 있어서 장애물, ④ 달성한 성과를 보고하는데 관심이 더욱 필요하다는 점 등이다(DANIDA, 2014a: 5). 1990년대 후반, 유엔 시스템은 결과중심관리를 유엔 기구들의 효과성 및 책무성을 강화하기 위해 도입하였다. RBM으로의 변화는 유엔 기구 간 협력, 유엔 개혁에 대응을 모색하는 상호작용, 유엔 프로그램과 국가 우선순위와의 증가된 조화를 동반하였다(UNDG, 2010: 1).