정부 3.0 패러다임 하에서 부처 간 칸막이 해소와 국민 맞춤형 서비스 제공을 위한 협업 행정의 중요성 및 활성화 방안 연구 doc_id PCY_201705220537445651_1

이러한 정의들에 따르면 협업은 둘 이상의 행위자가 존재해야 한다는 점은 공통점이라고 할 수 있으나 협업의 목적이나 방식, 구조 등에서 약간의 차이점이 있다. 그러나 협업의 목적으로 공유된 문제의 해결, 공동의 이익을 위한 것이 가장 일반적인 것으로 보인다. 방식이나 구조로는 상호 협상의 개념과 상호작용이라는 개념이 더 많이 쓰이고 있다. 최근 우리가 융합행정이나 협업행정에서 이야기 하는 조직의 정보와 자원을 공유하며 연결한다는 정의는 Bryson et al.(2006: 44)의 연구에서 제시한 협업의 개념과 거의 유사하다. 최근 박근혜정부에서 논의되는 행정협업의 개념과 특징에 대한 선행연구들을 일반적인 협업의 개념과 구분해서 살펴보면 아래의 표와 같다. 일반적인 협업의 개념과 행정협업의 의미상 차이는 크게 없으나 일반적인 협업에서 정의하는 개념은 조직, 개인 단위를 모두 포함하고 있는 반면 행정협업은 부처간 즉, 두 개 이상의 조직간 협력을 의미한다는 점에서 차별화 된다. 행정환경이 복잡해지고 전 정부 차원의 정책문제가 증가되면서 하나의 부처가 단독으로 정책문제를 해결하는 것이 어려워지고 있다. 부처간 칸막이 문제와 다수의 부처가 얽힌 문제해결을 위해 조정, 협력, 협동이 필요하다는 논의는 관료제의 오래된 숙제이다(김정해 외, 2013: 44). 부처간 갈등, 조정, 수평적 정책조정, 협력적 거버넌스 등 다양한 수단들이 이러한 문제 해결을 위해 과거부터 꾸준히 제기되어 왔다. 지난 정부의 융합행정 그리고 박근혜 정부의 협업 등도 과거부터의 노력과 연장선상에 있는 것이라고 볼 수 있다. 지난 정부에서는 이러한 문제들을 해결하기 위한 수단으로 융합행정을 활용하였으나 성과가 크지 못했고 국가적 차원에서 활성화되지 못했다. 융합행정 사례를 살펴보면 대부분 과 단위 수준에서 실무자간의 협력형태에 머물러 있었고 센터 역할을 하는 기관이 없었다(박천오 외, 2012: 106). 또한 행정자치부가 중심이 되어 융합행정의 의무화를 추진하겠다는 최초의 의지와 달리 노력해야 한다는 유보적인 수준으로 후퇴하였다(오철호･고숙희, 2012: 44). 정부 3.0은 변화하는 행정환경에 대응하기 위한 새로운 정부운영 패러다임이다. 정부 3.0은 크게 세 가지 환경의 변화를 배경으로 하고 있다(관계부처합동, 2013: 1). 첫째는, 정책문제의 변화이다. 정부가 해결해야 하는 정책문제들은 갈수록 복잡하고 다양해지고 있으며, 그 영향 또한 광범위해지고 있다(관계부처합동, 2013: 1). 따라서 개별 부처의 독립적 활동으로는 이러한 문제를 해결하는 데 한계를 갖게 되었다(김윤권, 2014: 48). 이에 따라 부처간, 나아가 국가 간에 서로의 기능을 공유하고 협력하여 공동으로 대응하는 것이 필요하게 된 것이다(관계부처합동, 2013: 1). 둘째는, 정부와 국민의 관계의 변화이다. 과거의 정부와 국민의 관계는 일방향적이었다(관계부처합동, 2013: 3). 정부가 정책을 단독으로 결정하면 국민은 결정된 정책을 통보받거나 참여가 허용된 일부만이 정책결정과정에 참여할 수 있었다(한국정보화진흥원, 2013: 19). 그러나 이제는 국민이 정부와 더불어 국가운영의 주체로서, 정책결정에 능동적이고 주도적으로 참여하는 시대로 변화하고 있다(한국정보화진흥원, 2013: 19). 마지막으로, 정보통신기술(Information Communication Technology: ICT)의 발전이다. 정보통신기술이 발전하면서 공공 서비스를 제공하는 방식에도 변화가 이루어지고 있다. 국민들은 직접 기관을 방문하지 않고도 공공 서비스를 이용할 수 있게 되었고, 나아가 일방적인 서비스의 수혜자가 아닌 서비스를 비교･선택하고 적극적인 피드백을 통해 영향을 미칠 수 있게 되었다. 따라서 과거에는 정부가 국민에게 일괄적인 서비스를 제공하였지만, 이제는 국민과의 소통을 통해 국민 개개인에 맞춤형으로 서비스를 제공하는 것으로 전환이 필요하게 되었다(정부3.0추진위원회, 2014; 김윤권, 2014: 52에서 재인용). 정부 3.0은 이러한 변화와 시대적 요구에 대응하기 위한 정부운영의 방향을 제시하고 있다. 정부 3.0 공식 홈페이지(www.gov30.go.kr)에서는 정부 3.0에 대해 “공공정보를 적극적으로 개방하고 공유하며 부처간 칸막이를 없애 소통하고 협력함으로써, 국민 맞춤형 서비스를 제공하고 동시에 일자리 창출과 창조경제를 지원하는 새로운 정부운영 패러다임(www.gov30.go.kr 정부 3.0 홈페이지, 검색일: 2016.05.12.)”이라고 소개하고 있다. 정부 3.0에서는 정부운영 방식으로서 협업을 강조하고 있다(이재호, 2013: 11). 공공정보 공개나 맞춤형 서비스 제공의 경우 정부와 제공되는 서비스의 내용과 질에서 나타나는 변화라면, 협업은 정부 내의 일하는 방식의 근본적인 변화를 의미하는 것이다. 정부의 일하는 방식이 변화하면 제공할 수 있는 서비스의 범위와 질이 달라질 수 있다. 즉, 효과적인 협업은 정부가 해결할 수 있는 문제의 범위를 확장시키고 국민에게 필요한 서비스를 효율적이고 종합적으로 제공할 수 있게 하는 것이다. 그러나 이러한 장점에도 불구하고 협업은 쉽게 이루어지지 않는다. 공무원들은 협업의 장애요인으로 ‘자기 부처/부서의 이익 챙기기’, ‘부처 이기주의’ 등을 가장 큰 이유로 꼽는다(김영록, 2013: 34). 정부 내에 자리 잡고 있는 부처간 칸막이 현상이 협업을 어렵게 하는 것이다. 특히, 협업은 부처간 소통과 정보와 자원, 책임, 권한 등에 있어 공유를 필요로 하기 때문에 협업이 활성화되기 위해서는 이러한 공유를 막는 칸막이 현상이 해소되어야 한다. 박근혜 정부가 들어서면서 정부 3.0의 중요한 수단 중 하나로 협업이 강조되면서 최근들어 협업행정을 촉진시키기 위한 연구들이 수행되었다. 그러나 정부 3.0과 관련된 정보공개나 빅데이터 활용, 맞춤형 서비스 등에 대한 연구는 활발히 진행된 반면 협업 연구는 상대적으로 많지 않다. 이는 원래 갈등적 요소를 내포하고 있는 부처간의 협력을 이끌어 내는 방법은 구체적 또는 현실적으로 제시하기 어렵고 장애 요인이 많아 성과를 거두기 어렵기 때문이라 판단된다. 그럼에도 불구하고 박근혜 정부 초기 정부차원의 긴급한 수요 때문에 수행된 협업에 대한 연구는 주로 행정연구원을 통해서 이루어졌다. 협업행정 활성화를 위한 부처간 조정, 절차, 지원 등에 대한 제도적 근거를 마련하고 가이드라인을 제시하였다(김영록, 2013). 이와 연계하여 중앙행정기관간 협업 활성화를 위한 제도적 장치로써 협업 관리를 위한 성과지표를 개발하여 행정자치부에 제공하였으며(이재호, 2013) 정부 3.0 매뉴얼 중 하나의 장으로 협업에 대한 가이드라인을 전 부처에 제공하였다(김정해 외, 2013). 정부는 지난 2013년 이래로 정부 3.0을 추진하면서 부처간 칸막이 제거를 위한 협업추진에 힘써왔다. 그동안 국민에 대한 서비스 품질을 제고하고 일하는 방식을 개선하기 위한 다양한 협업이 수행되어 왔다. 이를 통해 어느 정도 성과를 거두고 있는 것으로 보인다. 안심상속서비스제도 등 시스템 연계를 통한 서비스 품질 개선, 공공정보의 공유와 개방 등이 그러한 예이다. 그러나 이러한 성과에도 불구하고 부처간 이기주의나 칸막이 등으로 인하여 협업수행이 잘 안되고 있다는 비판은 몇 년이 흐른 지금에도 현장에서나 학계에서나 그대로라는 평이다. 이에 본 연구는 협업 촉진 및 활성화를 위한 개선방안을 두 가지 차원에서 마련해 보는 것을 목적으로 하였다. 먼저 법령분석을 통해 협업에 장애요인을 발굴하고 문제점을 제시해 보고자 하였다. 다음으로 실제 협업에 대한 경험을 가지고 있는 공무원과 전문가들에 대한 질적 조사를 통해 협업 수행상의 문제점과 장애요인을 발굴하고 개선방안에 대한 아이디어를 도출해 보고자 하였다.