지표 중심 및 과거 지향적 진단의 한계를 극복하기 위해 촉발 메커니즘과 빅데이터를 활용한 미래 위험 예측 및 시나리오 기반의 통합적·협력적 안전 정책 수립이 필요하다. doc_id PCY_201705240517253571_9

지나친 지표중심의 안전에 대한 진단방식은 문제가 있다. 안전에 대한 진단은 물리적 요건과 사회경제적 요건, 개인의 심리적 요건 등이 복합적으로 구성될 수 있어야 한다. 지표 중심의 접근은 측정하고자 하는 구성지표와 대리변수로 측정되는 측정지표 간의 차이를 어떻게 줄이는가에 있다. 문제는 측정지표가 통계자료에 국한될 수 밖에 없고 이러한 통계자료의 공간적 범위가 지니는 한계가 존재하기 때문에 다른 유형의 안전에 대한 문제임에도 불구하고 동일한 측정지표가 활용된다는 것이다. 이러한 현상은 자연재해와 사회재난 모두 나타난다. 자연재해는 재해를 유발하는 노출에 영향을 받는 물리적 요건은 차이가 나지만 사회경제적인 요건의 경우는 대동소이하다. 이는 어떠한 도시의 유형을 적용한다 하더라도 동일한 지표의 잣대로 평가하게 되는 문제를 발생하게 된다. 또한 이러한 지표를 인식하는 이해관계자의 역량 역시 지표활용 진단의 단점을 더욱 가중시킨다. 지표를 통하여 진단한 재난에 대한 안전은 현장조사, 세부적인 공간단위에서의 진단 등을 위한 예비조사일 뿐이지 그 결과가 모든 것을 담보하지는 않는다. 하지만 지표의 결과를 받아들이는 이해관계자들은 이러한 결과가 적용된 도시 혹은 지역의 전체 결과로 받아들이는 경향이 높다. 대도시, 중소도시, 농촌, 해안가, 산악 등으로 구분해왔던 공간 단위는 재난과 관련해 도시 유형을 구분하는데 무의미하다. 재난에 취약한 요인을 야기하는 촉발메커니즘이 공간과 어떠한 연계를 지니는지에 따라 도시 유형을 구분할 필요가 있다. 동일한 도시 내에서도 공간의 형태에 따라 그 유형은 다를 수 있다. 예를 들어 산악과 해안으로 도시 유형을 구분할 경우 부산은 해안도시의 유형이라고 할 수 있는가? 강원도에 위치한 강릉과 속초는 해안도시인가? 아니면 산악도시인가? 부산에도 다수의 거주지는 산구릉에 위치하고 있다. 강릉시는 산악을 다수 포함하고 있지만 대부분의 주거는 해안가 평지에 이루어진다. 이렇듯 단순한 물리적 공간의 특성 만으로는 도시의 유형과 형태를 구분할 수 없다. 일상적인 상태에서 재난 상태로 전환시키는 촉발 메커니즘이 어떠한 공간적 특성과 연계되어 있는지에 대한 논의가 필요하다. 과거 이러한 촉발 메커니즘에 대한 연구가 부족하였던 것은 자료와 분석방법의 부재가 원인으로 논의가 되었다. 하지만 최근 사회 각 현상에서 나타나는 빅데이터와 빅데이터 분석 방법 그리고 넥서스적인 접근으로 논의되는 통합적 모형의 구축 등은 촉발 메커니즘에 대한 논의를 가능하게 하고 있다. 최근 들어 구글에서 독감예측에 빅데이터를 활용하거나 전염병의 확산경로에 빅데이터 분석방법 등을 적용하는 연구는 촉발 메커니즘에 대한 연구의 확장 가능성을 보여준다. 지역 단위에서 실효성 있는 안전정책을 위해서는 위험에 대한 초단기 예측과 전파 경로에 대해 전망하고 정보를 제공하는 것이 필요하다. 위험이 어디에서 발생할 가능성이 있는지, 그리고 이러한 위험이 어떻게 전파될 수 있는지에 대한 구체적인 정보를 정책현장에서는 요구한다. 과거에 재해가 발생하였던 지역을 중심으로 안전정책을 접근하는 것은 안전정책을 딜레마에 빠지게 한다. 과거 재해가 발생하였던 지역을 중심으로 대응이 논의된다는 것은 발생가능성의 불확실성을 어느 정도 해결해주지만, 이는 역설적으로 정책적 대응에도 불구하고 재해가 반복적으로 나타나는 결과를 막지는 못했다. 이러한 접근은 정책의 불확실성을 줄일 수 있기는 하지만, 발생가능성이 있는 재해를 사전에 예방하거나 적실성 있는 대응에는 한계가 있다. 과거지향적인 정책대응은 산사태에 따라 일부 지역이 붕괴되는 재해, 연안 침식의 문제, 반복적인 저지대 침수 문제, 태풍에 따른 하천구역에서의 피해 문제 등이 반복되는 것을 막지는 못한다. 자연재해와 관련된 도시의 안전정책은 과거의 발생자료에 지나치게 초점을 두고 있다는 문제가 존재한다. 재해와 관련된 안전정책의 실패는 발생하지 않을 곳에 과도하게 투자를 하여 정책의 비효율성이 나타나는 것보다 미래의 위험이 있는 지역을 합리적으로 예측, 전망하지 못하는 것에 있다. 따라서 과거의 재해가 발생하였던 패턴이 미래의 조건과 더해져 재해가 발생할 가능성이 높은 지역을 예측, 전망하고 이러한 지역에서 정책이 이루어져야 한다. 시나리오를 이용한 정책 연계는 위험이 전파되는 경로와 수준을 다양하게 설정하고 이에 따른 대응의 방법을 달리 하는 것을 의미한다. 시나리오 접근법은 불확실한 상황 대응에 주로 활용된다. 시나리오를 바탕으로 미래의 불확실성에서 계획을 수립하고 사전적으로 대응하는데 이용되며, 이러한 시나리오를 바탕으로 발생가능한 재해 및 재난을 모의를 할 수 있다. 시나리오는 불확실한 상황 속을 가상으로 경험해 볼 수 있는 가이드로서 역할을 한다. 미시적인 단위에서의 모의는 이러한 다양한 시나리오를 바탕으로 할 수 있을 것이다. 또한 촉발 메커니즘의 형태와 임계치 등이 어떻게 변화하는지 위험의 수준에 따른 다양한 경우의 수를 가정하여 모의할 수 있어야 할 것이다. 도시유형별로 안전에 대한 시나리오의 작성이 가능하다. 도시의 규모, 재해 유형별 도시 취약성 정도, 공간유형(도시확산 정도 및 밀도 등), 핵심 기반시설의 종류 등을 고려하여 시나리오를 작성해야 한다. 예를 들면, 대도시이면서 고취약성 도시인 경우, 취약지역에 대한 안전시설에 집중적인 투자가 필요하다. 특히, 공항, 철도, 교량, 공급시설 등에 대한 안전정책을 상호 통합·연계하여 추진하고, 초고층 건축물, 지하공간 등 다중이용시설에 대한 주기적인 안전점검과 모의훈련 등 안전정책을 실시해야 한다. 상황에 맞는 가장 효율적인 정책 수단을 선택하고, 다른 정책과 연계하는 것이 부족하다. 도시의 안전과 관련된 정책은 다양한 정책 수단을 지닌다. 기초를 형성하는 수단에서부터 실제 행동을 유도하거나 현장에 적용하는 정책까지 다양하다. 정책은 인위적인 개입을 통해 의도한 효과를 도출하고자 하는 활동을 의미한다. 인위적인 개입은 정부의 활동을 적극적으로 필요로 하는, 즉 시장실패의 상황이거나 공공의 성격을 지닌 경우에 해당하며 자원, 산출물, 결과를 가져온다. 의도된 개입이 의도한 효과를 지니기 위해서는 정책의 단계별로 꼼꼼한 설계가 요구되는데, 자원/투입, 활동, 산출, 결과, 영향이라는 프로그램 이론의 틀이 주로 활용된다. 특히 미래를 위한 활동인 안전에 대한 정책은 불확실성을 지닌 외부적 영향에 대해 의도한 결과를 도출하기 위해 다양한 경로와 복합적인 형태의 정책설계가 요구된다. 안전도시 구현을 위해 국가도시방재연구센터는 정책개발과 계획수립에 집중하되, 정책과 계획의 효율적 집행을 위한 협력적 거버넌스 연구도 필요할 것이다. 안전도시 정책은 사람의 우선의 도시를 만드는 것에 두어야 하며, 특히 부처간․분야간 정책목표를 공유하고 정책의 일관성을 유지하는 것이 중요하다. 중앙정부의 계획은 장기적인 비전과 목표를 제시하는 20년 단위의 계획과 사업추진을 위한 5년단위 집행계획으로 구분하되, 국토, 도시, 환경, 안전 등 관련 계획의 수립기간을 일치시키는 등 연계를 위한 기반을 만드는 것이 필요하다. 정책과 계획의 성공적이고 효율적인 집행은 거버넌스 구조에 달려있다. 시민중심의 의사결과 시민사회의 협력과 참여가 확대될 때 안전도시 정책과 계획이 효과를 거둘 수 있을 것이다. 현재까지 부족한 시민의 안전의식과 문화를 개선하기 위해서는 교육과 홍보가 필요하며, 이를 위한 중앙정부의 적극적인 지원도 필요하다.