한국의 영유아 보육 지원 정책 현황과 유형별 특성 및 보육 정책이 출산율에 미치는 영향에 관한 분석 doc_id PCY_201705290331565551_7

정부는 아동의 건강한 발달과 부모의 사회 경제적 활동 지원 그리고 출산율 제고를 목적으로 국가적 차원에서 영유아 돌봄 지원을 확대하여 왔다. 보육정책의 주된 내용으로 어린이집을 이용한 아동을 대상으로 보육료를 지원하고, 어린이집을 이용하지 않은 아동을 대상으로는 양육수당을 지원하였다. 두 사업은 시행 초기에는 아동의 연령과 가구의 경제적 여건을 고려하여 차등적으로 지원하였지만, 점차 보편 지원으로 확대되었다. 영유아 보육료는 2012년부터 그리고 양육수당은 2013년부터 만 5세 이하 아동에게 소득 수준과 무관하게 지원되고 있다. 따라서 두 사업의 지원 규모는 2000년대를 걸쳐 꾸준히 증가해 왔고, 보편 지원으로 확대된 2012~2013년 이후 더 큰 폭으로 증가했다. 또한 보육·교육 기관을 확충하고, 보육의 공공성을 강화하기 위하여 국공립 어린이집과 공공형 어린이집 그리고 직장어린이집의 설치를 확대하였다. 인적 돌봄 지원으로 아이돌보미서비스를 종일제와 시간제로 구분하여 확대 공급하여 왔다. 어린이집은 설치 주체에 따라서 국공립, 사회복지법인, 민간, 가정, 직장, 법인·단체, 부모 협동 어린이집으로 분류된다. 어린이집 유형별 구성을 보면 국공립 어린이집이 6.2%, 법인 어린이집이 3.3%로 소수이고, 개인이 설치·운영하는 어린이집이 대다수이다. 이에 따라 국공립 어린이집 이용 아동이 전체 보육 아동의 11.4%, 법인 및 법인 외 어린이집 이용 아동이 10.1%, 개인이 설치·운영하는 민간 가정 어린이집 이용 아동이 75.2%이다. 정부는 공공성 강화를 위하여 직장어린이집이나 공공형어린이집 등을 확대하기 위한 노력을 기울여 왔다. 직장어린이집에 대해서는 각종 지원 확대, 어린이집 설치 등 의무 미이행 사업체의 명단 공표, 이행 명령 및 이행강제금 부과 제도를 도입하여 확대를 추진하였다. 그러나 의무 사업장의 어린이집 설치율은 50%를 조금 넘었으며, 직장 보육이 전체 보육에서 차지하는 비중은 3% 미만에 불과하다. 파견 보육 형태의 개별 서비스는 공적으로는 아이돌보미 교육 및 파견 사업이 추진되고 있다. 아이돌보미 사업은 정부가 지정한 서비스 제공 기관에서 선발한 자 중 90시간의 교육 이수 후 아이돌보미로 등록하도록 하고, 돌보미서비스를 원하는 가정에 파견하는 사업이다. 서비스 종류는 서비스 시간에 따라 종일제와 시간제로 구분되며, 보육 교사 자격자가 아이돌보미인 보육 교사형과 가사 활동이 추가된 종합형 등으로 구분된다. 서비스 비용은 가~라형의 소득 계층 중 정부에서 가~다형까지 차등 지원한다. 지원 시간은 시간제는 연간 480시간, 종일제는 월 120~200시간이다. 영아 종일제는 당초 0세에서 출발하여 2014년에 1세로 확대되었다. 2016년 현재 아이돌보미 지원 예산은 약 790억 원 규모이다. 아이돌보미서비스 수혜 가구는 2014년 기준으로 시간제 약 5만 가구, 종일 돌봄 4,300여 가구로 파악되고 있다(여성가족부, 한국건강가정진흥원, 2014). 건강가정지원센터에서는 가족 품앗이 및 공동 육아 나눔터 사업을 펼쳐왔다. 가족 품앗이는 같은 지역 및 이웃에 사는 사람들끼리 자녀 돌봄과 양육 및 다양한 아이템을 가지고 품앗이를 하는 것을 의미한다. 둘째, 단순하게 어린이집 정원을 늘린다거나 민간 어린이집 설치 비율을 확충하는 양적인 접근은 오히려 합계출산율을 낮추는 영향을 미친 것으로 나타난다. 이는 수요자의 선호도를 충분하게 고려하여 국공립 어린이집, 직장어린이집 등을 우선적으로 제고할 필요가 있음을 제시해 준다. 셋째, 자녀 돌봄 방식은 국가 지원, 가구 경제력, 부모의 근로 형태, 자녀 연령, 자녀 수 등 여러 요인에 의하여 결정될 것이다. 현재 한국 사회에서는 자녀 돌봄 지원을 위하여 보육료 지원, 시설 미이용 아동 대상 양육수당 지원, 일부 소득 계층 대상 아이돌보미서비스 지원 등을 실시하고 있다. 이러한 공적 돌봄 외에도 베이비시터, 조부모 등 혈연 서비스 등을 이용하기도 한다. 이와 같은 돌봄 유형의 다양화에도 불구하고, 이용 시간 불일치, 비용 부담, 낮은 접근성 등의 한계가 발생할 경우 가구의 자녀 돌봄에 대한 부담은 커질 것이다. 넷째, 2자녀 가구의 경우 (아동의) 조부모 등 친인척에 의한 양육은 추가 출산 의향을 높이는 효과를 보인다. 이는 특히 취업 모의 경우에 더욱 분명하게 나타난다. 시설 중심의 공적 돌봄 지원 체계만 지나치게 강조하기보다 혈연 관계에 의한 돌봄에 대해서도 체계적인 지원이 요구되는 대목이기도 하다. 국외 연구와는 달리 보육료 지원의 효과성에 대한 국내 연구들 대부분은 보육료 지원이 출산율에 유의미한 영향을 미치지 못했다고 평가해 왔다. 서민희, 이혜민(2014)은 2009년과 2012년 보육 실태 조사를 이용하여 보육료와 유아 교육비 지원 여부가 추가 출산 의사에 긍정적인 영향을 미치지 못한 것으로 추정하였다. 마찬가지로 보육 실태 조사를 이용한 홍석철 등(2012)과 김정호, 홍석철(2013)의 연구들도 보육료 지원 정책이 다자녀 출산 의사에 유의미한 영향을 미치지 못한 것으로 추정하였다. 국내 연구들 사이에서 뚜렷한 결과가 추정되지 못한 것은 국외 연구들에서와 마찬가지로 미시 자료를 이용하면서 내생성 문제를 제대로 통제하지 못했기 때문일 가능성이 높은 것으로 짐작할 수 있다. 이와 달리 거시 자료를 이용한 몇몇의 국내 연구들에서는 보육료 지원의 긍정적인 효과를 찾아볼 수 있다. 홍석철 등(2012), 김정호, 홍석철(2013) 등은 연도별 및 시도별 분석을 통해 2001~2010년간 보육료 지원의 확대가 출산율 및 양과 상관성이 있는 것으로 밝힌 바 있다. 보육정책이 합계출산율에 미친 영향을 실증적으로 분석하기에 앞서 고려해야 할 점이 있다. 우선, 보육정책의 영향을 분석하기 위해서는 실제의 합계출산율 변화를 관찰하는 것만으로는 충분하지 않고, 그 정책이 없었을 경우 출산율이 어떻게 변했을지를 추정하는 작업이 필요하다. 둘째, 보육정책의 영향을 정확하게 평가하기 위해서는 그 정책에 의해 영향을 받을 것으로 예상되는 인구집단 혹은 성과지표를 면밀하게 관찰할 필요가 있다. 이와 관련 유배우율의 변화와 유배우 출산율의 변화를 분리해서 분석할 필요가 있다. 또한 보육정책의 영향은 각 정책 대상의 사회 경제적 및 인구학적 특성에 따라 다르게 나타날 수 있다. 어떤 집단에 대해서는 긍정적인 효과를 미치는 정책이 다른 집단에 대해서는 부정적인 영향을 가져올 수 있는 가능성도 배제할 수 없다. 따라서 보육정책의 효과를 분석하는 데 있어서 최대한 상이한 인구집단의 이질성을 고려할 필요가 있다. 끝으로 정책은 진공 상태에서 시행되는 것이 아니기 때문에 그 영향이 다른 사회 경제적 요인이나 정책적 요인에 의해 증폭되거나 상쇄될 수 있다. 많은 연구들에서 청년 고용, 주거 비용, 교육 문제 등이 결혼과 출산의 결정에 영향을 미치는 중요한 요인이라는 것을 지적한 바 있다. 보육료와 양육수당 지원이 합계출산율에 미치는 영향을 정량적으로 추정하기 위하여 연간/광역 시·도 단위에서 구축한 2001~2015년 광역 시·도 패널 자료를 활용하였다. 광역 시·도 패널 자료 분석의 장점은 보육료 지원 사업 초기의 가구 소득에 따른 차등 지원부터 최근 소득에 무관한 보편 지원까지 보육료 및 양육수당 지원의 대상과 규모가 확대되는 편차를 활용할 수 있다는 점이다. 또한 광역 시·도 및 연도 고정 효과 분석 모형을 적용하여 측정 불가한 지역 특성과 연도별 특성(해당 지역과 연도의 출산 결정 요인과 관련한 집합적 특성)을 통제함으로써 내생성 문제를 부분적으로 해결할 수 있다는 이점도 가진다. 끝으로 각 변수의 1차 차분 후 과거 모든 시차변수를 도구변수로 사용하는 First-Difference GMM 모형도 적용하여 분석 결과의 신뢰성을 높이고자 하였다.