예비타당성조사 기준 상향에 대응한 소관부처 타당성평가 제도의 실효성 제고 및 기능 재정립 방안 doc_id PCY_201706090126297941_1

기획재정부는 기존의 예비타당성조사 제도가 소관부처의 자율성을 상대적으로 과다하게 침해한다는 지적과 ’99년 이후 경제규모가 GDP 기준 2배 정도 성장한 것을 지적하면서 예비타당성조사 대상 기준을 상향 조정하는 방안에 대해 장관방침을 거쳐 국회 입법화 과정 중에 있다. 따라서, 예비타당성조사 대상 기준의 상향 조정에 대응하여 소관부처에서 수행하는 타당성평가의 기능을 강화할 필요가 있다. ’15년 기준 국토교통 총사업비관리사업을 대상으로 분석한 결과, 예비타당성조사 대상 기준 상향 조정 시 전체 사업의 25%가량이 예비타당성조사 대신에 타당성평가를 수행하여 사업의 추진여부를 결정할 것으로 분석된다. 교통시설 유형별로 보면, 국도 사업의 34%, 광역·국대도·국지도·산단진입도로 사업의 28% 수준에 해당되는 것으로 나타났다. 뿐만 아니라, 향후 예비타당성조사 대상 기준 상향조정에 따라, 사업 관리부서에서는 사업추진의 용이성 확보를 위해 총사업비 1,000억 원 미만 사업에 대한 제안이 증가할 것으로 전망됨에 따라 타당성평가의 기능 제고가 더욱 요구된다. 예비타당성조사 이후에 소관부처에서 수행하는 타당성평가(조사)제도는 국가통합교통체계효율화법에 의한 타당성평가와 건설기술진흥법에 의한 타당성조사로 분리 운영되고 있다. 국가통합교통체계효율화법에서는 교통시설에 대한 타당성평가 및 재평가제도를 규정하고 있으며, 건설기술진흥법에서는 교통 설을 포함한 토목사업에 대한 타당성조사, 기본계획, 기본/실시설계 및 사후평가제도에 대해 규정하고 있다. 재정부처에서 수행하는 예비타당성조사 단계에서 실질적인 사업 추진여부를 결정함에 따라, 소관부처에서 수행하는 타당성평가(조사) 단계에서는 교통시설의 타당성 여부에 대해 점검하고 있으나, 사업의 추진여부를 결정하기 위한 심의·의결 기능은 제 역할을 못하고 있다. 그 간 대부분의 교통시설사업 관리부서는 국가통합교통체계효율화법에 의한 타당성평가를 수행하지 않고 건설기술진흥법에 의한 타당성조사를 수행하여 왔다. 첫째, 예비타당성조사 이후, 소관부처 중심의 타당성평가에 대한 실효성이 부재한 실정이다. 국가통합교통체계효율화법은 교통수단의 중복투자 예방 및 교통네트워크 측면의 효율성 제고 등의 목적으로 교통시설 건설시 타당성평가를 수행하도록 규정하고 있다. 그러나, 단일 교통시설사업에 대한 경제성 위주의 평가인 예비타당성조사가 세밀하게 수행됨에 따른 차별화 문제와 건설기술진흥법의 타당성조사와의 기능 중복문제 등으로 인하여 타당성평가제도의 실효성이 매우 낮은 실정이다. 재정부처가 예산배정의 목적으로 수행하는 예비타당성조사 이후에 소관부처가 수행하는 타당성점검 절차는 국가통합교통체계효율화법에 의한 타당성평가와 건설기술진흥법에 의한 타당성조사가 있으나, 두 평가제도 모두 사업의 타당성을 점검하여 추진 여부를 판단하는 의사결정기능이 부재한 실정이다. 특히, 건설기술진흥법에 의한 타당성조사는 사업의 관리부서에서 추진함에 따라 사업의 추진여부를 재결정하기에 많은 한계가 있다. 도로사업의 경우 기본설계와 병행 수행하여 사업을 추진한다고 전제함에 따라 타당성점검의 의미가 퇴색되고 있다. 둘째, 예비타당성조사, 타당성평가 이후에 개발환경 변화에 따른 소관부처 중심의 사업 타당성에 대한 중간점검 기능이 미흡하다. 타당성평가 이후에 설계 및 시공과정에서 수행되는 중간점검제도는 국가재정법에 의한 총사업비관리지침과 이에 대응하기 위한 소관부처의 국토교통총사업비조정지침을 운영하고 있다. 즉, 총사업비와 교통수요가 설계과정에서 일정 범위 이상 변화하는 경우에 타당성을 재점검하도록 하는 타당성재조사(국가재정법) 및 타당성재평가(국가통합교통체계효율화법)를 운영하고 있다. 준공 이후 5년 이내에 수행하는 사후평가를 수행한 결과, 244개 교통시설사업에 대한 교통수요 예측의 신뢰도(관측교통량/예측교통량 비율)가 70% 이상인 사업은 26.7%에 불과한 것으로 조사되었다. 이와 같이, 교통수요 예측의 신뢰도가 매우 낮은 주요 원인으로는 교통시설의 특성상 예비타당성조사 이후에 설계기간이 장기간 소요되기 때문인 것으로 분석된다. 국토교통 총사업비 조정지침에 의해 관리되고 있는 ’15년 신규사업비 신청사업의 설계기간을 분석한 결과, 도로 4～9년, 철도 6～13년 소요되는 것으로 나타났으며, 사후평가 수행사업의 설계 및 공사기간은 평균적으로 도로 7.14년, 철도 10.86년 소요되는 것으로 나타났다. 교통시설을 준공 이후 5년 이내에 수행하는 사후평가 결과, 교통시설 투자평가과정에서 수행한 교통수요 예측의 신뢰도는 매우 낮은 것으로 분석되었다. 사후평가를 수행한 244개의 교통 SOC 사업의 신뢰도(실측교통량 대비 예측교통량의 비율)를 평가해 본 결과, 신뢰도가 1을 초과하는 사업(R≥1.0)이 22개 사업(9%), 신뢰도가 0.8을 초과하는 사업(0.8≤R<1.0)이 24개 사업(9.8%), 신뢰도가 0.5 이상인 사업(0.5≤R<0.8)이 67개 사업(27.5%), 신뢰도가 0.5 미만인 사업(R<0.5)이 131개 사업(53.7%)인 것으로 나타났다. 교통수요 예측의 주요 오차원인으로는 교통수요 예측모형의 한계, 기초자료인 기종점통행량(OD) 및 교통분석용 네트워크의 오차, 투자평가제도상의 한계점 등 3가지를 들 수 있다. 먼저, 교통수요모형의 한계와 관련하여, 이용자의 통행행태를 정확히 수학적 모형에 반영하는 것은 한계가 있으나, 최근 R&D 연구를 통하여 한국형 교통수요모형을 개발함으로써 오차 문제를 개선하고자 노력하고 있다. 교통시설사업의 투자효율성을 제고하기 위한 방안으로 국가통합교통체계효율화법에 의한 타당성평가 및 재평가의 실효성을 확보할 필요가 있다. 이를 위해 다음과 같이 2가지 개선방안이 선행될 필요가 있다. 첫째, 국가통합교통체계효율화법에 의한 타당성평가제도와 건설기술진흥법에 의한 타당성조사간 기능과 역할에 대한 재정립이 필요하다. 그 일환으로, 국토교통부는 국가통합교통체계효율화법 개정을 통하여 타당성평가 수행 시 건설기술진흥법의 타당성조사를 대체할 수 있는 조항을 신설하여 운영하고 있다. 둘째, 타당성평가의 주 기능을 고려하지 못한 대행비용 산정기준을 개선할 필요가 있다. 소관부처에서 운영하는 타당성평가와 타당성조사 간 상이한 대행비용 적용에 대한 부담으로 그 동안에 타당성평가 대행비용은 타당성조사 대행비용 산정기준인 ‘건설기술용역 대가 등에 관한 기준’을 적용하여 왔다. 그러나, 타당성조사 대행비용 산정기준은 교통수요 예측 및 경제성평가 업무에 비현실적으로 낮은 대행비용을 적용하고 있다. 반면, 타당성조사 품셈에 비용 산정을 위한 노선·구조물계획 이외에 터널 및 교량 등에 대한 설계업무도 포함하여 상대적으로 높은 대행비용을 산정하고 있다. 소관부처 중심의 타당성평가 기능 제고와 더불어, 소관부처 내 상이한 법에 근거하여 추진되는 타당성조사와의 관계를 재정립하고, 타당성평가와 타당성조사의 수행업무 및 대행비용 산정기준에 대한 재정립도 요구된다. 국가통합교통체계효율화법에 근거한 타당성평가제도는 교통시설에 한정된 반면, 건설기술진흥법에 근거한 타당성조사는 토목사업 전체를 대상으로 하는 상이한 점이 있지만, 두 제도 모두 사업의 타당성점검을 통하여 추진여부를 결정하는데 주안점을 두고 있다. 따라서, 타당성평가 및 타당성조사 수행 시 교통수요 예측 및 비용편익분석에 기반한 경제성평가를 통한 사업 추진여부를 결정하는 심의·의결 기능을 부여할 필요가 있다. 또한, 사업의 추진여부를 결정하는 조정기능은 사업 관리부서에서 수행하기보다는 투자심사 혹은 교통정책 조정부서에서 수행하는 것이 바람직하다.