현행 공공기관 경영실적평가제도의 한계점과 수용성 제고 및 실질적 생산성 향상을 위한 평가 체계 개선의 필요성 doc_id PCY_201706200226532681_6

공공기관은 연말에 경영평가지침이 제시되면 그에 따라 경영평가실적보고서를 준비하게 되는데, 비계량지표의 경우 경영실적보고서를 어떻게 작성하느냐에 따라 평가점수가 달라질 가능성이 높다. 결국 피평가기관의 입장에서는 경영실적보고서의 준비에 많은 자원과 역량을 투입할 수밖에 없는 실정이다. 특히 이러한 현상은 그나마 상대적으로 평가전담부서 및 평가담당 인력을 배치할 수 있는 여지가 많은 대규모 기관에 유리하게 작용하므로 평가방법의 공정성을 저해할 수 있다는 지적이 있다. ｢공공기관 경영평가 담당자들에 대한 심층 면접｣ 결과 경영평가를 준비하는 기간은 기간별로 조금씩 상이하지만 평균적으로 4개월 정도(전년도 12월 ~ 금년 3월)인데, 대부분의 기관이 평가전담팀의 유무와 관계없이 경영평가 수검을 힘들어하는 것으로 나타났으며, 평가 준비기간 동안 업무량의 증가로 ‘평가가 본연의 업무인 평가전담팀’이나 ‘평가를 전담으로 하지 않는 실무팀’ 모두의 스트레스 지수가 상당히 높은 것을 확인할 수 있었다. 공기업 경영실적평가제도는 평가대상기관의 업무수행 실적 등을 평가하여 임직원 등의 성과급 지급 근거로 사용하거나 기관장 교체의 기준으로 활용되고, 평가 시 지적된 내용에 따라 각 기관이 업무를 개선하여야 하는 등 공기업의 업무에 중요한 영향을 미치고 있다. 따라서 만약 경영실적평가 과정에서 개별 공기업이 낮은 평가를 받은 경우 왜 그런 평가를 받았는지에 대한 명확한 설명이 필요하며, 평가 근거에 대한 자료를 생산하고 관리해야만 피평가기관의 수용성을 확보할 수 있다. 또한 경영실적평가의 수용성을 확보하려면 경영평가단과 기획재정부는 평가결과 발표 후 피평가기관이 평정 결과의 정확성에 이의를 제기하거나 평가지표 수정 등 의견 제시가 있는 경우 합리적 사유가 있다면 이에 대한 의견 수렴과정을 거쳐야 할 필요가 있다. 한편, 한국능률협회컨설팅에서 실시한 「2014년 기획재정부 공공기관 경영평가제도에 대한 수용도 및 활용도 조사 결과 보고서」(2015.1.)에 따르면 ‘경영평가 정보전달 적시성’과 ‘경영평가 진행과정에서의 의견수렴 노력정도’가 경영평가 절차 및 진행과정 전체점수에 비해 낮은 것으로 나타났다. 경영평가 정보전달 적시성과 진행과정에서 의견 수렴 노력 정도와 관련해 다음과 같은 문제점을 지적할 수 있다. 공기업 경영실적평가는 서면평가-기관실사-팀별평정-조정회의-추가사항 반영 등의 과정으로 이루어져 있다. 통상 경영실적평가의 중간평가결과는 5월 말 경 공기업에 송부되는데, 이때 평가등급에 대한 내용은 적시되어 있지 않다. 따라서 공기업은 평가등급이 발표되는 6월 말 경에야 자신들의 등급을 알 수 있는 상황이며, 공기업 경영실적평가 평가과정이 일종의 블랙박스(Black-Box)처럼 운영되기 때문에 앞서 살펴본 것처럼 ‘경영평가 정보전달 적시성’과 ‘경영평가 진행과정’에서의 의견수렴 노력정도가 경영평가 절차 및 진행과정 전체점수에 비해 낮은 것으로 판단된다. 경영실적평가편람에 따르면 경영평가단은 공기업의 노동생산성과 자본생산성을 측정하지만, 이는 매출액에 연동하는 부가가치를 중심으로 측정한 수익성 지표로 볼 수 있으며 공기업이 수행하고 있는 주요 사업의 생산성 측정지표로 보기에는 미흡한 측면이 있다. 최근 산업통상자원부의 발표에 따르면 2011~2013년 동안 산업부 소관 공공기관의 생산성은 지속적으로 하락하고 있으며, 인력은 평균적으로 약 4.9% 증가하였고 예산은 8.7% 증가하였다. 또한 공공기관 경영평가, 국정감사 등 감시‧감독에도 불구하고 관행적이고 비효율적인 경영 행태가 지속되고 있다. 산업통상자원부는 이와 같은 문제를 해소하기 위해 공공기관의 근본적인 체질 개선을 통한 생산성 극대화가 필요한 상황이라고 진단하고 있다. 경영실적평가제도는 공공기관의 매출, 이익 등 경영전반을 평가하고 있어 그 통제 범위가 광범위하고, 30여년에 걸친 지속적인 운영으로 운영방식이 체계화․정교화 되어 있어 공공기관을 관리하기 위해 행해지고 있는 제도들 가운데 가장 강력한 관리체계이다. 정부는 그동안 평가지표체계 및 세부 평가지표에 대한 미시적 조정(fine-tunig) 위주로 평가개선을 수행해왔으며, 그 결과 피평가기관과 평가전문가들을 중심으로 평가제도의 목적 재설정과 평가의 패러다임 전환에 대한 요구가 증가하고 있다. 먼저, 경영실적평가제도의 타당성을 제고하려면 각 개별기관 차원에서 통제할 수 없는 외부영향 요인에 의한 효과를 최소화할 필요가 있다. 만약 그렇지 않다면 경영실적평가제도의 타당성뿐만 아니라 평가결과에 대한 공기업의 수용성이 저하될 가능성이 높다. 현행 공기업 경영실적평가제도는 계량지표에 의해 점수가 좌우되고 있으며, 계량지표는 매출액과 영업이익에 의해 결정되는 구조를 갖고 있다. 즉 매출액과 영업이익이 높은 일부 공기업의 경우 지속적인 평가 우수기관이 될 가능성이 높으며, 외부요인에 따라 매출액과 영업이익이 낮은 공기업의 경우 평가 저조기관이 될 가능성이 높다. 산업통상자원부에 따르면 현행 공공기관 경영실적평가제도는 생산성을 측정‧관리하고 있으나 포괄적인 자본‧노동생산성 지수 관리·평가에 초점을 맞추고 있으며, 자본·노동생산성 중심으로 관리되어 투입요소의 증가 없이 부가가치를 창출할 수 있는 지식생산성에 대한 접근이 부족한 측면이 있다. 그리고 구체적인 실행과제․계량화된 목표 수립이 이루어지 않고 있어, 체계적인 생산성 관리나 피드백이 부재한 상황이다. 또한 공공기관 특성상 자체적인 노력 외에 외생변수도 생산성에 영향을 미치는데, 공공기관 생산성 지표에 포함된 다양한 외생변수 효과를 명확하게 구분하여 기관의 노력을 측정하고 관리하기 어려운 한계가 존재한다. 이에 산업통상자원부는 외생변수 효과를 제거하고 기관의 자율적 생산성 향상 노력을 계량적으로 측정할 수 있는 ‘생산성 기여액’ 개념을 도입하는 등 공공기관 체질 개선을 위한 ‘공공기관 생산성 관리체계’를 구축한 바 있다. 산업통상자원부의 ‘공공기관 생산성 관리체계’에 따르면 각 기관은 생산성 분야별 추진과제․성과지표․목표 체계를 구체화하는 생산성 향상 계획을 통해 2015년부터 2017년까지 3년간 3조4천억원 규모의 생산성 기여액을 창출할 계획이다. 이처럼 공공기관의 사업감독기능을 가진 주무부처가 실질적인 생산성 향상 노력을 기울이는 것은 바람직한 현상으로 볼 수 있다. 왜냐하면 OECD ‘공기업 지배구조 가이드라인’에 따르면 OECD는 소유권 기능의 집중화 등을 통해 정부 내 소유권 행사의 주체를 확정할 것을 권고한 바 있으며, 이에 현행 공공기관 관리체계는 주무부처가 사업감독기능을 담당하고, 기획재정부가 경영감독기능을 담당하도록 감독기능을 이원화를 권고하고 있기 때문이다. 따라서 기획재정부와 주무부처는 현행 재무․주요사업 중심의 공기업 경영실적평가에서 벗어나, 산업통상자원부 소관 공공기관 등에서 ‘생산성 기여액’을 평가항목에 반영한 사례에서 볼 수 있듯이 공기업이 추진하고 있는 사업의 실질적인 생산성이 증가하고 있는지에 대해 평가하는 방안에 대해 검토할 필요가 있다.