공공기관 경영실적평가제도의 외부 변수에 의한 평가 왜곡 문제를 해결하고, 실질적인 경영 개선과 대국민 서비스 질 향상을 위한 평가 체계 및 컨설팅 기능의 근본적인 개선이 필요하다. doc_id PCY_201706200226532681_7

한국지역난방공사의 생산성, 재무예산성과, 계량관리업무비 등이 실제로 나쁜 성과를 보였다면 저조한 평가를 받는 것은 타당하다고 볼 수 있다. 하지만 위의 지표들은 매출액과 손익에 의해 점수가 좌우되고 있다. 구체적으로 살펴보면, 자본생산성과 노동생산성 지표에서는 공기업의 부가가치를 중심으로 평가하고 있기 때문에 총자산과 평균인원의 변동이 크지 않다면 부가가치 산식 상 공기업의 손익이 주요한 요인이다. 또한 총자산회전율과 계량관리업무비의 경우 총자산과 관리업무비의 급격한 변동이 있지 않다면 매출액을 주요 결정요인으로 볼 수 있다. 공기업1군 전체 기업을 살펴보아도 2015회계연도를 기준으로 A~C 등급 기업은 모두 전년 대비 매출액이 증가한 기업이고, 한국가스공사․한국지역난방공사․한국석유공사 등 매출액 하락 기관은 D, E 등급을 받았다. 이처럼 공기업의 경우 매출액과 손익에 따라 경영실적평가 점수가 좌우되고 있기 때문에 경영실적평가의 타당성을 확보하려면 매출과 손익에 영향을 미치는 외부영향 변수들을 최대한 통제해야만 한다. 이와 같은 점은 30년 전 경영평가제도 설계당시에도 가장 중요한 고려사항이었다. 공기업 경영평가제도 도입 당시에도 “경영노력을 기울이지 않아도 잘나가는 공기업과 아무리 노력해도 성과가 좋을 수 없는 공기업을 어떻게 같은 선상에 놓고 평가할 것인가?”, “공공요금에 따라 경영성과가 달라질 경우 어떻게 평가할 것인가?”, “비가 오면 경영성과가 좋아지는 수자원공사와 같은 경우 외부효과를 어떻게 배제할 것인가?” 등의 문제점 등에 대해 논의가 있었다. 이와 같은 점을 고려하면서 다시 한국지역난방공사의 경영평가결과를 살펴보면 다음과 같은 문제점을 지적할 수 있다. 최근 3년간 한국지역난방공사는 매출액과 영업이익과 관련된 지표에서 공기업1군과 비교할 때 저조한 성과를 보이고 있다. 이처럼 한국지역난방공사의 매출액 이익관련 지표가 저조한 것은 공사의 매출액, 영업이익 등 재무현황이 악화하는 추세를 보이고 있기 때문이다 공사의 주요사업은 크게 열부분과 전력부문으로 구분할 수 있는데, 열부문은 총괄원가 보상방식에 의해 열요금을 결정하므로 손실도 초과이익도 발생하지 않으나 전력부문의 경우 매출과 영업이익은 SMP(전력판매단가)에 의해 결정되기 때문에 공사의 손익은 전력판매단가에 의해 결정된다고 볼 수 있다. 하지만 최근 전력 예비율 상승에 따른 전력판매단가의 하락으로 인해 지역난방공사의 매출액과 수익성은 지속적으로 하락하고 있으며 이와 같은 현상은 향후 더 심화될 것으로 예상된다. 그리고 유가 하락에 따른 열요금･전력판매단가 하락, 기온상승에 따른 열판매량 감소도 매출액 지표의 득점하락에 영향을 미치고 있다. 이와 같은 외부환경에 따른 매출액 감소는 집단에너지사업 기관 전체가 공유하고 있는 어려움으로, 민간 기업의 경우도 2015년 결산 기준으로 총 34개사 중 23개사가 적자경영을 유지하고 있는 실정이다. 한편, 대한석탄공사의 경우 한국지역난방공사와 유사한 문제점을 갖고 있다. 대한석탄공사의 2015회계연도 기관경영실적은 D등급으로 전년대비 1등급이 하락하였으며, 공기업2군내에서 19위를 기록하고 있다. 대한석탄공사의 비계량지표는 2014회계연도 대비 소폭 상승하였으나, 계량지표는 하락(-4.949점)하였다. 세부적으로 살펴보면 계량지표 중 주요사업 범주는 공기업2군에서 중간순위(11위)를 기록하였으나, 경영관리 범주는 하위권(19위)을 기록하였다. 이는 앞서 살펴본 한국지역난방공사처럼 매출액과 영업이익이 낮아졌기 때문인데, 공사의 경우 연탄수요 감소로 인해 국내탄․수입탄의 판매부진이 이어졌고 이에 따라 매출액과 영업이익이 감소했다. 대한석탄공사는 1988년 석탄산업합리화 이후 지속적인 생산규모 축소에 따라 적자 지속 및 부채증가 등 경영상황이 악화되고 있으며 2000년 이후 총 5회의 생산․인력감축을 실시했다. 그러나 생산축소, 운영시설 유지로 인해 고정비 부담이 증가하여 원가가 상승하고 있다. 이처럼 한국지역난방공사와 대한석탄공사의 경우 매출액과 영업이익에 의해 평가가 좌우되는 평가지표로 인해 낮은 평가를 받고 있다. 문제는 한국지역난방공사의 경우 공사가 통제할 수 없는 전력판매단가에 의해 평가가 왜곡될 가능성이 있으며, 대한석탄공사의 경우 석탄사업의 구조적 특성에 따라 평가개선이 이루어질 가능성이 없다는 점이다. 즉 외부영향에 의한 사전적 등급 결정이라는 부작용이 발생할 수 있다는 것을 의미한다. 이는 앞서 언급한 경영평가제도 설계 당시 고민했었던 비교할 수 없는 공기업간의 평가, 외부효과에 의한 경영평가 왜곡 등의 문제 등의 문제가 아직 해결되지 않은 것으로 볼 수 있다. 따라서 향후 경영실적평가 주무부처인 기획재정부는 외부 변수에 의해 경영실적평가가 영향을 받지 않는 방안을 모색할 필요가 있으며, 경영실적평가를 실시하면서 공기업의 산업특성을 감안하여 평가를 실시할 필요가 있다. 공공기관 경영평가 편람에서는 “공기업ㆍ준정부기관의 공공성 및 경영효율성을 높이고, 경영개선이 필요한 사항에 대해 전문적인 컨설팅을 제공함으로써 궁극적으로 대국민서비스 개선을 목적”을 제시하고 있다. 공공기관 경영실적평가의 최종 목적은 공공기관이 제공하는 대국민서비스의 질을 제고하는 것이므로 단순히 평가결과에 따른 인센티브를 제공하는 것에 그치는 것이 아니라 향후 성과를 제고할 수 있는 컨설팅기능이 중요하다. 즉, 공공기관이 가지는 공익적 성격을 고려하면 이미 진행된 사업의 성과에 대한 사후 평가보다는 향후 더 좋은 서비스를 제공하도록 유도하고 조정하는 컨설팅 기능에 초점을 맞추어야 한다는 것이다. 국회예산정책처에서 실시한 심층면접 결과 컨설팅이 기관운영에 도움이 되었다는 기관들도 있었다. 이는 일선직원이 경영진에게 제안하는 것에 비해 컨설팅을 통해서 제시된 의견은 적극적으로 수용을 하기 때문이다. 기획재정부는 경영평가 결과에 따라 경영컨설팅을 실시함에 있어서 현재처럼 D 등급 이하를 받은 기관을 중심으로 하되 제한된 시간 내에 이루어지는 단기적인 컨설팅이 아닌 중․장기적 안목에서 컨설팅을 받은 공기업의 경영개선이 이루어질 수 있도록 실질적인 컨설팅 방안을 검토할 필요가 있다. 공공기관 경영평가 제도는 “공기업ㆍ준정부기관의 공공성 및 경영효율성을 높이고, 경영개선이 필요한 사항에 대해 전문적인 컨설팅을 제공함으로써 궁극적으로 대국민서비스 개선을 목적”으로 하고 있다. 공공기관 경영실적평가의 최종 목적은 공공기관이 제공하는 대국민서비스의 질을 제고하는 것이므로 단순히 평가결과에 따른 인센티브를 제공하는 것에 그치는 것이 아니라 향후 성과를 제고할 수 있는 컨설팅 기능이 중요하다. 즉, 공공기관이 가지는 공익적 성격을 고려하면 이미 진행된 사업의 성과에 대한 사후 평가보다는 향후 더 좋은 서비스를 제공하도록 유도하고 조정하는 컨설팅 기능에 초점을 맞추어야 한다는 것이다. 또한 평가결과의 활용도를 확보하기 위해서는 우선 평가위원의 지적사항 및 개선사항 등의 평가결과가 기관이 현실에 적합할 뿐만 아니라 수용할만한 적실성을 가진 것이어야 한다. 다만 장기적인 관점에서 민간 영역 성장에 따른 공공기관 기능 축소, 개별 공공기관이 수행하던 업무의 필요성 감소에 따라 공공기관의 새로운 역할 모색에 대한 검토가 필요한 시점이다. 기획재정부는 2013년 7월 공공기관 합리화 정책에서 공기업의 새로운 역할 모색과 관련하여 하드웨어적 기능조정이 아닌 공기업별로 미래에 필요한 역할, 위기 관리 방법 등에 대해 민간전문가 컨설팅팀을 구성 ․ 운영하면서 맞춤형 진단 ․ 컨설팅 체계를 구축한다고 밝혔다. 그러나 이에 대한 실적이 부진한 상황이다. 따라서 주무부처인 기획재정부는 향후 공공기관의 수행 업무와 관련해 대해 중장기 운영방안을 검토할 필요가 있다. 이와 관련하여 공공기관 합리화정책에서 밝혔던 5년 단위의 공공기관 중기 운영계획을 참고할 수 있다. 공공기관 중기운영체계는 공공기관의 경영자율을 확대하기 위해 5년 단위의 ‘공공기관 중기 운영계획’을 수립하여 공공기관에게 중기 시계의 자율성을 보장하고, 국가재정운영과의 연계를 강화하는 것을 목표로 설정하고 있다. 이와 유사하게 중기계획뿐만 아니라 5년 이상의 장기계획을 작성하면서 상시적인 기능재점검을 통해 공공기관의 사업 ․ 조직 ․ 인력 ․ 예산을 어떤 방향으로 설정할 것인지를 검토하는 방안을 생각해 볼 수 있다. 「공공기관의 운영에 관한 법률」제48조에 따른 ‘경영실적평가제도’는 공기업․준정부기관의 자율․책임경영체계 확립을 위해, 매년도 경영노력과 성과를 공정하고 객관적으로 평가하는 제도이다. 동 제도는 공기업ㆍ준정부기관의 공공성 및 경영효율성을 높이고, 경영개선이 필요한 사항에 대해 전문적인 컨설팅을 제공함으로써 궁극적으로 대국민서비스개선을 목적으로 운영되고 있다. 그동안 경영실적평가제도가 공공기관 경영혁신 압력을 주어 공공기관의 효율성 향상에 기여하였다는 점은 부정하기 어렵다. 그러나 공공기관 경영평가를 통해 본래 목적인 공공서비스의 수준이 향상되었는지에 대해서는 논란의 여지가 있으며, 경영실적평가과정에서 평가지표의 적정성, 경영평가단의 전문성, 평가 결과의 활용과 경영실적평가의 전제조건인 공기업의 자율성 측면에서 여러 문제점이 지속적으로 지적되고 있는 상황이다. 경영실적평가제도에 대해 지적되는 많은 문제점들은 현행 경영실적평가제도의 틀 내에서의 개선방안이 아닌 경영실적평가제도 자체에 대한 근본적인 개선을 요구하고 있다.