대도시권의 변화된 여건을 반영한 법적 근거 마련, 성장관리계획 수립 및 국토권 보장을 위한 종합적인 공간정책 추진 필요성 doc_id PCY_201706290400275281_10

‘국토기본법’은 국토에 관한 계획 및 정책의 수립ㆍ시행에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 국토의 건전한 발전과 국민의 복리향상에 이바지함을 목적으로 하므로(제1조) 이 법에 대도시권 정책의 기본방향을 반영할 수 있는 근거가 있다고 볼 수 있다. 특히, ‘국토기본법’에서 규정하는 국토종합계획 관련 규정(제10조 국토종합계획의 내용)의 개정을 통해 대도시권 위상, 무인 국토이용 대응, 온-오프라인 연계(O2O) 공간구조 구축, 국토권 정립, 철거와 복원 등을 향후 수립될 제5차 국토종합계획에서부터 반영하는 것이 필요하다. 대도시권 정책과제의 추진을 위한 법적 근거를 마련하기 위하여 현행 ‘국토기본법’ 제10조의 제3호에서 대도시권의 위상을 반영할 수 있도록 관련조항을 “국토의 공간구조의 정비, 대도시권별 및 지역별 기능 분담 방향에 관한 사항”으로 수정이 필요하다. ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 ‘국계법’)은 국토의 이용ㆍ개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 한다(제1조). ‘국계법’ 개정을 통해서 대도시권의 개념을 정의하고, 대도시권 성장관리계획을 광역도시계획을 통해 수립할 수 있는 법적 근거를 마련하며, 토지이용규제 재편의 방향을 제시하는 것이 필요하다. 대도시권 개념은 광역계획권에 포함하여 정의하는 것이 수용성이 높을 것으로 판단된다. ‘국계법’ 제10조(광역계획권의 지정)에서 대도시권을 “대도시와 그 주변지역으로 이루어진 공간구조나 기능이 밀접한 지역”으로 정의하고, 광역계획권의 한 유형으로 규정하는 방안이 바람직하다. 대도시권 성장관리계획 관련해서는 제12조(광역도시계획의 내용) 제1항에 “광역적 토지이용 및 입지선정”을 포함함으로써 대도시권별 일자리 및 주거의 양과 입지, 성장거점 입지, 광역대중교통망 등의 계획이 가능해질 것이다. 지자체간 관계가 계속 경쟁적으로 된다면 토지이용을 포함하는 성장관리방안을 마련하여 개발의 양과 입지를 대도시권 전체 차원에서 조정하는 것이 필요하다. 동시에, 협력적 관계를 유도하기 위하여 광역행정이나 광역계획 기능을 강화해야 하며, 이를 유인할 수 있는 방향으로의 조세제도 재편이 적극 모색되어야 할 것이다. 산업경쟁력이 약화되면 상대적으로 경쟁력이 높은 대도시권 및 비대도시권 중심도시에 신성장거점을 조성하여 산업과 일자리를 집적시켜야 할 것이다. 물리적 거리나 공간의 중요도가 약화되어 기업이나 주거입지가 유연화되면 규제를 완화시킬 수 있는 여건이 되므로 용도지역지구제, 개발제한구역 등 토지이용규제의 전면적인 재검토와 이에 따른 공간구조 재편이 필요할 것이다. 또한 규제완화를 통해 대도시권 외곽지역이나 비수도권이 얻게 될 상대적 불이익을 완화하기 위해서는 조세제도 재편이 요구될 것이다. 현재 대도시권과 관련된 계획으로는 광역도시계획과 광역교통계획이 있다. 2000년대 초반에 수립된 대도시권 광역도시계획은 개발제한구역 조정을 주 목적으로 하고 있고 수립 후 10년 이상 경과하여 그 간의 여건변화를 반영하지 못하고 있다. 대도시권 광역교통계획은 2007년 기본계획의 수립 이후 2012년 수정계획이 수립되었으며 5년 단위로 시행계획이 2회 수립되었다. 광역교통계획은 교통노선 및 시설 위주의 계획이어서 토지이용 등을 충분하게 반영하지 못하고 있다. 따라서 광역화되는 경제활동과 국민의 국토이용을 개별 시․군의 행정구역이 아닌 대도시권 차원에서, 그리고 개별 부문이 아닌 종합적으로 관리하는 계획이 필요하다. 국가 대도시권 정책을 대도시권별로 구체화하고 추진함에 있어서 기존의 광역도시계획제도를 적극 활용하는 것이 바람직하다. 대도시권 여건변화와 포용, 안전 등 새로운 지향가치는 종전과 다른 새로운 대도시권 관리 및 제도를 필요로 한다. 국토교통부와 행정자치부는 대도시권으로 인구와 기능의 집중이 지속되는 추세를 감안하여 대도시권 권역 설정과 대도시권 성장관리 및 대도시권 연합에 대한 추진방향을 단기적으로(2017~20) 검토하고, ‘국토의 계획과 이용에 관한 법률’과 ‘지방자치법’에 따라 계획을 마련하여 중기적으로(2021~26) 추진하는 것이 바람직하다. 계획 수립과 추진에 있어서 지자체간은 물론이고, 중앙정부와 지자체간 협력이 필수적이므로 국토교통부 등 중앙정부와 시․도 및 시․군이 참여하는 협의체를 구성하여야 할 것이다. 대도시권 성장관리는 기존의 광역도시계획제도를 활용하는 것이 효과적이라고 판단된다. 이에 대한 대처 수단으로서, 국가는 대도시권이든 비대도시권이든 상관없이 거주공간으로부터 일상생활에 필수적인 서비스‧재화를 구득 가능하게 하는 기초중심지로의 접근성을 제고시켜 국민들에게 서비스 접근성의 형평성을 도모하여야 한다. 또한 전문 의료서비스 등을 공급받을 수 있는 고차 중심지라 할 수 있는 대도시권 내 중심도시로 대중교통을 이용하여 일정 시간 이내로 접근할 수 있도록 보장해주는 것이 미래사회에서는 더욱 중요해질 것이다. 따라서 계층별 중심도시, 우선 기초적인 서비스 및 재화를 구득할 수 있는 중심지로의 최소한의 접근성은 확보할 수 있게 수요응답형 교통서비스, 택배서비스 등 유연한 교통서비스 공급이 필요할 것이다. 그리고 전문 의료 등 고차서비스를 용이하게 이용할 수 있게 ‘거주지-기초중심지-대도시권 내 중심도시(고차중심지)’로의 접근성 및 연결성을 높이고 이를 일정 수준 이상으로 유지시키는 것이 필요하다. 국토권(國土權)이란 대도시권 내 중심도시나 주변지역, 대도시권 또는 비대도시권 등 국토 공간 어디에 거주하든 상관없이, 개개인의 기본권 보장 차원에서 인간다운 삶에 필요한 기초적인 재화 및 서비스 공급은 받을 수 있도록 대도시권 정책 등 공간정책을 전개해야 함을 의미한다. 무엇보다도 광역화 및 대도시권화의 이면에서 전개될 공간적 고립 및 사회적 배제에 효과적으로 대처하기 위해서도 국토권의 정립이 요구된다. 이는 인구감소, 그에 따른 고령화 및 과소화의 진전 속에서 모든 개개인이 이동능력이 떨어지는 교통약자 등 취약계층이 될 위험이 있음을 감안할 필요가 있기 때문이다. 과소화, 공동화의 여파로 고령자 또는 교통약자 등이 거주지 주변에 위치한 각종 점포가 폐점함에 따라 신선한 채소 등 식품을 구득할 수 없게 되는 상황, 즉 식품사막(food desert)에 처하게 될 것이고, 그러한 상황을 타개하기 위해서는 원거리를 이동해야 하는 쇼핑난민 또는 쇼핑약자가 될 수밖에 없다(변필성 외 2014).