변화하는 국토 여건에 대응하기 위한 대도시권의 체계적 설정 방안과 국가적 차원의 정책 수립 및 지자체 간 협력 체계 구축의 필요성 doc_id PCY_201706290400275281_9

이와 관련하여, 대도시권은 아니지만, 최근 일본에서 추진 중인 지방중추거점도시권의 근저에 있는 중심도시와 주변도시 간의 협력을 고려해볼 만하다. 일본에서는 지방중추거점도시(인구 20만 이상의 중핵시 등)와 사회, 경제, 문화적으로 연계되어 있는 인근 시․정․촌이 자율적으로 협약을 체결하여 지방중추거점도시권을 형성한다. 지방중추거점도시는 해당 도시권의 경제성장을 견인하고, 권역 전체를 대상으로 하는 고차서비스가 집적되는 거점으로 기능하는데, 인근 시․정․촌 주민이 해당 도시에서 이용하는 서비스의 질적 수준을 높이기 위해 지방중추거점도시와 인근 시․정․촌이 협력해야 한다. 인구감소시대가 본격적으로 진행되어 공동화가 전개됨에 따라 대도시권 내 중심도시 또는 주변부에 거주하든, 개개인의 기본권 보장 차원에서 인간다운 삶에 필요한 기초적인 재화 및 서비스 공급이 이루어져야 하는 조건 하에서도 대도시권 연합이 필수적으로 될 것이다. 장기적으로, 즉 융해시나리오가 현실화된다면, 대도시권이 의미가 없어질 수 있지만, 중단기적으로는 대도시권 권역 설정이 필요하다. 현재 우리나라의 국토도시정책은 주로 시‧군 등 행정구역 단위로 수집되는 통계 자료 등을 기초로 수립되고 있으나, 여건변화와 함께 이와 같은 자료의 구체성과 효용성에 한계가 나타나고 있다. 행정구역은 배타적 관할구역의 성격을 갖고 있으며 흐름, 연계, 상호작용 등과 같은 사회경제적 활동의 공간적 특성은 명확하게 반영하지 못하기 때문이다. 우리나라에서는 대도시권을 행정구역 단위로 설정하는 것 외에는 다른 객관적, 분석적 기준이 없는 상황이기는 하나, 이러한 행정구역을 중심으로 정의된 대도시권이 기능적 실체라고 간주할 수 있는지는 불분명하다. 수도권의 경우, 서울, 경기, 인천 등 광역지자체 관할구역만으로 정의하고 있다. 현재 수도권 내에 있는 특정 시군을 계속 포함시켜야 하는지 여부나, 현재 포함되어 있지 않으나 고속도로 및 고속철도축을 따라 광역적 접근성이 개선되면서 수도권과 기능적으로 연계가 강화되고 있는 충청권 및 강원권 일부 시․군을 수도권에 포함시켜야 하는지 여부에 대한 논의가 향후 대도시권 설정시 중요한 이슈가 될 것이다. EU의 경우, 지역의 정의 및 분석 방법을 기반으로 하여 통근통행 및 인구규모 등을 기준으로 대도시권을 설정하고 있으며, 대도시권도 규모에 따라 수도권지역(capital region), 2차 대도시권지역(second-tier metro region), 소규모 대도시권지역 (smaller metro region) 등으로 세분하고 있다. 이러한 조건에서는 도시의 성장과 쇠퇴에 따른 통근통행의 변화, 인구규모의 변화 등에 대응하여 대도시권을 정의하고 이를 바탕으로 지역별 투자정책, 규제정책 등 구체적 정책 방안을 마련할 수 있다. 따라서 향후 대도시권 정책을 추진하기 위해서는 대도시권을 다양한 스케일의 공간단위를 사용하여 체계적으로 설정하되, 흐름, 연계, 상호작용 등과 같은 사회경제적 활동의 공간적 특성을 최대한 반영할 수 있도록 해야 한다. 대도시권 설정을 위해서는 인구와 가구는 물론이고 지역 간 인구이동 및 통근, 산업연계 등 다양한 요소가 고려되어야한다. 간선교통축은 일정 부분 토지이용 제약, 특히 지형 등 물리적 제약을 반영하고 있다. 산지는 대도시권 발전 방향을 근본적으로 제약하는 요인이다. 반면, 개발제한구역 등 토지이용 규제는 이의 필요성 및 인식에 따라 변화가 가능하므로 토지이용 규제를 받는 지역은 향후 규제 완화 여부에 따라 대도시권화가 가능할 수도 있다.지방자치제도의 재도입에 의해 1995년 민선 지자체장이 선출되었다. 분권화와 함께 진행된 민주화로 지역의 목소리와 권한이 커지고 있다. 민선 지자체장은 6기에 이르고 있는 바, 지방 지자체는 지역발전에 기여한 바도 크지만, 동시에 지역간 과도한 경쟁으로 인한 부작용도 나타나고 있다. 특히, 간선교통인프라 구축 및 연결, 산업단지 및 주택 공급 등과 관련하여 유치경쟁 심화나 지역이기주의 추세에도 불구하고, 대도시권 전체의 경쟁력과 삶의 질을 높이는 방향으로 지자체간 협력체계가 자리 잡을 것인지가 중요한 이슈가 될 것이다. 디지털화, 초고속화로 인하여 생활권의 확대, 광역화 및 대도시권화가 가속화되고 있지만, 공공서비스 공급이나 지역개발사업 추진은 개별 지자체 행정구역 위주로 추진되고 있다. 행정은 분절화되는 반면에, 국민의 삶은 광역화되고 있어 정부의 국토관리와 국민의 국토이용 간 불일치가 발생하고 있다(이용우 2016). 지자체의 지역개발 및 도시계획에 대한 중앙정부의 조정기능이 다소 제한적이고, 지자체는 협력적 거버넌스보다는 배타적 경쟁관계를 보이고 있다. 산업화, 개발수요 증가 및 아날로그적 사회에 적합한 제도가 큰 변화 없이 운용되고 있어 변화하는 국토여건과 이용에 적절하게 대응하지 못하고 있다(이용우 2016). 용도지역지구제 등 토지이용규제는 저성장, 다양화 및 스마트화 시대에 적용하기에 적합하지 않은 요소를 갖고 있다. 대도시(특히 서울)의 영향권 범위가 넓어지게 됨에 따라 대도시권 간 연접을 통해 슈퍼대도시권이 등장할 가능성이 높아지는데, 이에 대응하여 슈퍼대도시권 성장관리를 통해 규모의 경제라는 편익은 계속 창출하면서 집중 및 과밀에 따른 비용을 최소화시킬 필요가 있다. 대도시권 정책과제를 추진함에 있어서 중요한 것은 대도시권에 대한 위상과 기능의 부여이다. 앞에서 서술한 바와 같이, 대도시권을 법정으로 설정하고, 국가경쟁력 및 삶의 질 향상의 기본적 단위를 대도시권으로 하는 국가적 차원의 정책을 마련하여야 할 것이다. 국가 대도시권 정책의 수립주체는 국토와 도시정책을 담당하는 국토교통부, 부 내에서도 앞에서 추진주체로 신설할 것을 제안한 대도시권 관리부서가 담당하는 것이 바람직하다. 국가 대도시권 정책에서는 국가 전체적인 차원에서 대도시권의 기능과 역할을 규 정하고 대도시권별 규모와 잠재력에 맞게 이를 지정 또는 분담하여야 한다. 대도시권은 광역적 차원에서 일자리 확충과 주택 공급 및 관리, 간선인프라 확충의 계획권역으로 위상을 갖는 것이 바람직하다. 이를 위하여 대도시권을 법정으로 설정하고, 대도시권의 과거에서 현재까지의 변화를 분석하며, 여건변화에 따른 미래를 전망할 필요가 있다. 정책과제의 추진주체로는 중앙정부, 지자체 및 지자체 협의회, 민간 등이 있다. 지방 분권화와 시민참여 시대에 정책과제를 어느 한 추진주체가 전담할 수 없을 것이다. 여기에서는 가장 주도적인 추진주체에 대한 제안을 하였다. 미래 대도시권 정책과제의 핵심적인 주체는 중앙정부와 지자체라 할 수 있다. 중앙정부, 특히 국토교통부는 신성장거점 육성, 광역접근성 개선, 무인 국토이용 대응, O2O 공간구조 구축 등과 같이 입지 선정, 인프라 확충 및 권역 설정이 수반되는 정책과제에 대하여 주도적으로 추진하여야 할 것이다. 국토교통부는 이 외에도, 대도시권 권역 설정, 슈퍼대도시권 성장관리 및 대도시권 연합과 관련해서도 국가 전체적인 차원에서 방향을 제시하고 해당 지자체의 협력을 이끌어야 할 것이다.지방화, 분권화 시대에 지자체가 상호 협력할 수 있는 제도와 유인책의 마련도 국토교통부가 적극적으로 모색하여야 할 과제라 할 수 있다.