기후변화로 인한 재해 위험 증가에 대응하기 위해 도시의 토지이용 및 기반시설을 활용한 전략적·종합적인 재해예방형 도시계획과 제도적 개선이 필요하다. doc_id PCY_201706290420468711_1

기후변화에 따른 불확실성 증가로 인해 재해 피해가 증가하는 추세이며, 특히 도시 지역을 중심으로 재해피해가 급격히 증가하는 추세이다. 우리나라 도시는 급격한 도시화에 따른 저지대 개발, 불투수율 증가 등으로 재해 취약성이 높고, 자연 및 인공 사면에서 폭우로 인한 재해위험성이 증가하고 있다. 소방방재청 재해연보에 따르면 도시에서의 재해취약성 심화로 인해 침수면적 대비 수해피해액 비율이 꾸준히 증가하고 있다. 결국, 인구, 기반시설 등이 집적된 도시에서의 예방대책이 충분히 수립되지 못하여 재해로 인한 피해가 커지는 추세로 도시가 개발되고 있다. 따라서 대형화·다양화되고 있는 기후변화 재해를 사전에 예방하고 준비하기 위하여는 도시의 토지이용, 기반시설 등을 활용한 재해예방형 도시계획이 필요하다. 도시특성에 따른 재해취약지역 재해발생 특성을 분석하고, 주변의 토지이용·기반시설·건축물 등을 활용하여 재해위험을 저감하는 재해예방형 도시계획이 조속히 활성화되어야 한다. 대형화·다양화되고 있는 기후변화 재해를 선제적으로 예방하기 위하여는 도시의 방재 가용자원을 활용한 재해예방형 도시계획이 꼭 필요하다. 재해예방형 도시계획을 효율적으로 수립하기 위해, 재해관련 지구·지역의 역할 정립에 근거하여 재해취약지역에 대한 재해예방 전략의 체계적 수립방안이 마련되어야 한다. 지금까지 재해위험지역 관리 및 위험 해소를 위한 사업이 지속적으로 진행되어 왔으나 재해관련 각 소관부처별 지구·지역의 지정현황 및 공간적 분포를 분석한 결과 각 지역·지구는 개별적으로 분포하는 가운데 이를 권역적·종합적으로 고려할 수 있는 지구·지역은 부재한 것으로 나타났다. 무엇보다도 지역 차원의 재해위험상황 이해에 근거하여 재해예방을 위한 전략적 접근 틀이 필요한 것으로 연구결과 조사되었다. 복구사업 및 재해저감 사업 등으로 인해 재해방어 능력은 상당히 향상되었으나, 매년 발생하는 재해 규모는 오히려 증가하는 추세에 따라 구조적 대책 이외에도 비구조적 대책의 적극적 적용이 필요하다. 각종 재해저감 사업 시행에도 불구하고 시설물 정비에 국한되어 지역차원에서의 종합적인 재해예방이 미흡하며 사업시행 후에도 재해위험에 노출되는 문제가 발생하고 있다. 한신대지진(1995.01.17.)과 동일본대지진(2011.03.11.)은 발생요건이 불확실하고 재난발전양상이 복합적이며 피해규모가 광범위하여 기존의 법제도로는 재난의 변화 양상에 적절히 대응할 수 없음을 보여준 계기가 되었다. 1995년 발생한 한신대지진 때는 국가주도의 방재행정서비스가 그 역할을 제대로 수행하지 못해, 피해가 확산된 것을 계기로 중앙정부중심에서 지역자율체제로 방재정책방향이 전환되었다. 이후 2011년 동일본대지진은 쓰나미를 동반하였고 이로 인해 후쿠시마 제1원자력 발전소에서 원전사고가 발생하면서 기존 중앙집권적 재난관리시스템의 한계를 인식하게 된 계기가 되었다. 한신대지진의 경우는 건물붕괴, 화재소실, 인명피해가 주를 이루고 토지기반 및 인프라 피해가 적어 동일 지역 내 재건이 가능했고 공동체 참여가 강조되었다. 반면에 동일본대지진의 경우 피해규모가 광역차원으로 확산됨에 따라 재건계획 수립 시 보다 도시레벨에서 주거 및 기반시설을 재배치하고, 삶의 터전이 파괴된 공동체 자체를 복원해야 한다는 새로운 과제에 당면하게 되었다. 결과적으로 동일본대지진은 토지기반, 인프라 및 공동체 삶의 터전 자체가 붕괴되면서 지역차원의 재건·부흥계획 수립 시 재해예방을 고려한 시설의 재배치, 시정촌 권한강화, 공동체 복원 등이 강조되는 계기를 마련했다고 볼 수 있다. 이에 1995년 한신대지진 이후 일부 법제도개혁 요구가 있어왔으나 실질적인 재해대책기본법의 개정은 2011년 동일본대지진 이후인 2013년에야 이루어졌다. 2013년 이전 기존 법제도 하에서 도심 내 정비 사업 추진 및 행위제한을 목적으로 하는 지구지정은 변화하는 재난위험에 선제적으로 대응하기 힘든 상황이었다. 현재까지 재해위험지역 관리 및 위험 해소를 위한 사업은 지속적으로 진행되어 왔다. 주로 자연재해위험지구나 수해상습지와 같이 과거 피해지역을 중심으로 재해위험 개선사업이 시행되어 왔으며, 기성시가지에서는 재해위험을 해소하기 위해 수해상습지 개선사업, 하천정비사업 등 치수관련 시설을 늘리거나 하천개수 등을 통한 재해위험 해소에 노력을 기울여왔다. 또한 최근에는 침수흔적도, 홍수위험지도 작성 등을 통해 사전 정보제공과 이들 정보를 통한 계획적 관리를 유도해오고 있다. 하지만 지역 차원의 재해위험상황 이해에 근거하여 재해예방을 위한 전략적 접근 틀이 필요하다. 독일과 한국의 사례를 비교해보면, 독일의 경우 계획중심의 규제방식을 통해 도시관리에 대한 전략적 접근이 가능한 반면에 한국은 용도중심의 규제방식을 채택하고 있다. 전자의 경우 전략 중심의 계획체계에서는 수립된 계획 자체가 토지이용 규제의 근거가 된다. 반면 후자의 경우 토지이용 기본계획 수립여부와 관계없이 용도 지역·지구가 지정되면 원칙적으로 개발이 가능하며 전체적인 구성없이도 용도지역 자체에 이미 필요한 규제들이 포함된다. 한국과는 달리 미국에서는 국가재난사태를 여러 차례 겪으면서 중첩용도지구 지정을 통해 발생할 수 있는 개인의 사유재산권 침해에도 불구하고 재난위험지역을 공개하고 협력적으로 이에 대응해 나가야 한다는 사회적 합의를 이룬다. 사실, 한국에서 방재지구의 지정은 홍수위험에 대한 국가적 공증으로 지대하락을 유발시킬 수 있으며 각종 행위제한에 따른 개인의 재산권 침해를 가져올 수 있어 민원발생의 주된 원인이 되고 있는 실정이다. 반면에, 미국의 경우 수십 년 전부터 향후 발생 가능한 재난위험을 공개하고 대응방안을 공동으로 모색해나가야 할 필요성에 대한 사회적 합의가 이루어져, 중첩용도지구의 설정은 일종의 사회적 규범으로 자리 잡고 있다. 미국의 중첩용도지구는 기존에 설정되어 있는 용도규정을 넘어 추가적인 규제를 적용하고 재해취약지역을 재난위험으로부터 보호하는 것이 목적이다. 구체적으로 재난위험경감의 목적 하에서 더욱 강력한 규제를 허용하고자 한다. 용도규정(Code)은 지자체별로 상이하지만 일반적으로 중첩관리 지구의 목적, 기술적/ 디자인적 기준, 공제내역, 지원자격조건, 규제내용 등으로 구성된다. 이에 국토교통부는 적극적인 재해예방형 도시계획 수단의 하나로, 풍수해, 산사태, 지반의 붕괴, 그 밖의 재해를 예방하기 위해 재해에 취약한 지역에 방재지구 지정을 의무화(국토계획법 제37조 1항, 4항)하였다. 연안침식으로 인하여 심각한 피해가 발생하거나 발생할 우려가 있어 이를 특별히 관리할 필요가 있는 지역으로서 「연안관리법」 제20조의2에 따른 연안침식관리구역으로 지정된 지역에 대해 방재지구 지정을 의무화 하였다. 풍수해, 산사태 등의 동일한 재해가 최근 10년 이내 2회 이상 발생하여 인명 피해를 입은 지역으로서 향후 동일한 재해 발생 시 상당한 피해가 우려되는 지역에 대해서도 방재지구 지정이 의무화 되었다. 현재 재해에 취약한 지역에 대하여 방재지구를 지정하고 재해저감대책을 도시·군관리계획에 포함토록 하고 있으나, 타부처 재해관련 지역·지구와의 연계성 및 차별성미흡으로 지자체 혼란 및 제도 비활성화가 초래되고 있다.