미국, 유럽, 일본의 재해예방을 위한 도시계획 전략 및 제도적 관리 체계 비교 doc_id PCY_201706290420468711_3

미국의 재해예방형 도시계획의 전략은 크게 (1) 재해취약지역의 보호를 위한 공간계획과 (2) 재해예방 사업 및 계획에 대한 인센티브로 구분된다. 재해취약지역 보호를 위한 공간계획으로는 ① 클러스터 토지구획과 ② 하천 완충지역 및 건축후퇴가 있다. 첫째, 클러스터 토지구획(cluster subdivision)은 한 토지구획 내에서 새로운 개발을 진행할 때, 공지, 경사지, 범람원 등의 취약지역에서 떨어져있는 상대적으로 민감하지 않은 지역으로 신규 개발을 클러스터링을 통해 집중하거나 진행하는 것을 의미한다. 전체적인 개발 밀도를 통제하면서 취약지역에서의 새로운 거주지 개발을 제한하는 역할을 하는데 공지를 보존한다는 데 그 의의가 있다. 둘째, 하천 완충지역 및 건축후퇴(stream buffers and setbacks)란 재해위험경감을 위해 하천의 물줄기를 따라 지정하는 것을 말하며, 해당 지역은 지역 조례나 규정을 통해 특정 혹은 모든 개발이 제한된다. 이는 용도지역제 규정에 독립적인 조례로 포함되거나 빗물 관리 규정과 같은 다른 규정의 일부로서 작동한다. 인센티브는 적절한 보상에 대해 관련주체간에 사회적 합의가 선행되어야 하는데 이를 위한 철저한 분석 및 충분한 의견교환이 이루어져야 한다. 지방정부의 입장에서는 취약지역을 난개발로부터 보호하고 비용과 시간의 절감 등의 이득을, 개발업자 입장에서는 적절한 금전적 보상을 추구한다. 인센티브의 예시로는 지역평가시스템(Community Rating System), 용적률 완화(Density Bonus), 개발권 양도제(Transfer of Development Rights) 등이 있다. 재해예방 사업 및 계획에 대한 중앙정부 차원의 인센티브 전략을 이해하기 위해서는 먼저 국가홍수보험프로그램(NFIP)을 이해해야 한다. 연방비상관리국에서 홍수보험률 지도를 작성하고 이를 바탕으로 홍수보험 프로그램을 시행한다. 프로그램에 참여한 각 지자체의 도시계획부서는 기술적 측정과 평가에 따라 홍수위험대상지역을 파악하고 중첩용도지구를 지정하여 재난 예방 및 대응을 위한 각종 규제를 추가적으로 부여하게 된다. 연방비상관리국 관할 아래 각 지자체에서 국가홍수보험프로그램(NFIP)을 실시하고 있는데 지역평가시스템은 NFIP의 규정에서 명시한 최소 기준을 넘는 수준의 지자체 활동을 장려하기 위한 시스템이다. 각 지자체가 홍수예방을 위한 전략 및 사업에 대해 지역평가시스템의 조정관이 평가하고 신용도를 누적하여 1에서 9까지 등급을 결정한 뒤 등급별로 추가 5%의 보험료가 감면되며 최대 45%까지 보험료 감면을 받을 수 있다. 지역평가시스템을 실시한 지자체에게는 단순한 보험료 감면뿐 아니라 치안증진, 자산과 공공시설의 피해감소, 인명피해 감소, 환경보호와 같은 부차적인 이점이 있으며, 홍수예방 관련활동에 대한 체계적인 틀 수립과 기술에 대한 지원은 무상으로 제공된다. 홍수예방을 위한 지역사회의 활동은 공적정보활동(교육 및 대민지원), 지도 작성과 규제(개발행위제한, 공지보존), 홍수피해 경감활동(범람원 관리계획, 시설 재배치, 기반시설 유지관리 등), 경보와 대응 등이 있다. 기존의 소극적 대책수립에서 예방적 차원의 홍수저감 대책으로 전환하기 위해 2005년 5월 3일 연방수자원관리법에 홍수저감 조항을 추가했다. 홍수방지법이라 일컫는 이 법률은 조문개정을 위한 법률로서 이른바 항목법의 형태로 존재한다. 이 법률에 의하면 유럽홍수위험관리지침에 의거 홍수피해예방 및 관리체계 구축을 위해 홍수위험지역도, 홍수위험요소지도 및 위험관리계획을 2015년 12월 22일까지 완성토록 명시하고 있다. 홍수방지법에는 침수지역이 새롭게 정의된다. 침수지역은 100년 빈도의 홍수발생에 따른 모든 해당구역을 의미하며 궁극적으로 공간계획에 있어 관리해야 될 대상으로 분류되고 있다. 그러나 100년이라는 단순한 수치제한으로 인해 실질적 피해가 가중되고 있는 도시지역에 경우 침수지역 선정이 어려워지고 있다. 침수지역으로 선정되면 토지이용계획에 있어 신개발이나 용도전환이 불가능하기 때문에 무조건적이고 경직된 수단이라는 비판이 제기되기도 한다. 침수지역의 지정은 2013년 12월 22일까지 작성토록 명시하고 있다. 유럽 내 기존의 홍수위험대책 마련은 개별국가의 지역적 특수성을 고려하여 독립적 형태로 이루어져 왔으나 홍수피해지역 중 특히 침수지역의 경우 거시적이고 폭넓은 범위의 전략수립이 이루어지지 못했고 국부적 해결방안 제시에 그치고 있다. 홍수피해의 주원인은 도시화에 따른 불투수포장면의 증가와 자연적 물순환 체계의 변화로 볼 수 있다. 기후변화의 영향으로 홍수피해양상이 대형화되고 개별국가의 행정단위를 넘어섬에 따라 초국가적 차원의 통합적 관리체계 구축이 요구되는 시점이다. 초국가적인 통합적 관리체계를 구축해야 하지만 동시에 각 해당지역의 필요와 우선순위에 맞춰 전략 및 계획수립을 실시할 필요가 있다. 이에 유럽연합은 통합적 홍수위험관리체계를 구축하고 지침을 수립·제공하여 개별 회원국에서 적용·운용토록 하는 방향으로 정책을 전환했다. 국가별, 지역별 데이터 구축을 기반으로 홍수위험지역도와 홍수위험요소지도를 작성토록 하며 홍수위험요소지도에 따라 홍수위험관리계획 수립을 의무화하고 있다. 둘째, 지구방재계획 관련해서, 일본의 경우 도시계획적 관점에서 도시계획법상 방재구역(방화지역, 준방화지역)은 주로 지진화재에 대응한 기반시설과 건축물의 종합적 정비를 다루는 반면, 밀집법상 방재지구(방재재개발촉진지구, 특정방재가구정비지구)는 방재기능 향상을 위한 별도의 지구지정을 통해 실질적 대책을 적용하는데 초점을 맞추고 있다. 셋째, 지역 차원의 대책으로는 지진화재에 대응한 밀집시가지 방재가구정비사업을 실시할 때 재해취약지역에 대하여 방재기반시설(도로, 공원 등)과 건축물의 일체적 종합적 정비를 위해 지구계획 및 재개발사업수법 등을 연동하여 적용하고 있다. 마지막으로 인센티브 관련해서, 일본의 경우 방재를 위한 부가적인 지구지정 시 당해목적 즉 재해방지를 위한 규제가 중심이 되며 이에 대한 보완장치로서 인센티브를 소극적으로 일부 운용하고 있다. 일본은 방재관련 지구를 도시계획과의 관계 속에서 역할을 정립하고 그 대상이 되는 공간적 범위에 따라 지구레벨(밀집법 적용)과 도시레벨(도시계획법 적용)로 구분하고 있다. 일본의 도시계획에서 방재관련 지구(지구레벨)로는 밀집법에 의한 방재가구정비지구와 특정방재가구정비지구가 있다. 먼저, 방재가구정비지구는 방재가구정비사업을 추진하며, 특정방재가구정비지구는 별도의 용도지구로 밀집시가지 내 특정필지에 대해 그 주변지역까지 고려하여 특정방재기능의 확보 및 토지이용의 합리적 이용을 위해 지정한다. 방재정비사업의 인센티브는 크게 밀집법 제12조에 의한 비용의 보조와 밀집법 제64조제2항에 의한 세법상의 특례로 구분된다(밀집법 제116조, 235조 등). 특정방재가구정비지구의 지정 기준은 방화지역/ 준방화지역 중 특정방재기능을 확보하기 위해 정비해야 할 구역 또는 밀집시가지 내에서 특정방재기능 확보를 위해 정비가 필요한 구역으로 구분할 수 있다. 도시계획법이 적용되는 예외사항에 해당되는 경우 도시 내 특정지역을 대상으로 하는 지구레벨의 방재관련 지구지정이라고 하더라도 도시 전체에 대한 큰 틀(도시관리시설, 토지이용 등) 안에서 개별사업과 도시계획 간 연계를 추진한다.