공간정책의 실효성 제고를 위해 도시체계 내 중심도시와 주변배후지의 관계 및 중심성을 분석하여 주민복지와 공공재원 효율성을 도모하는 방안 연구 doc_id PCY_201706290426452041_1

시장에 의한 자원배분 결과로서 소수의 지역･도시가 발전하고 다수의 지역･도시가 쇠퇴하는 등 불균형 발전이 발생하였으며, 시장실패로서 간주되는 이러한 자원배분 결과를 조정하기 위해 국가 또는 그에 준하는 주체가 국토･지역･도시 정책 등 공간정책을 수립하여 집행해왔다. 그러나 그간의 공간정책에 대해 발전지역 역차별, 네가티브 섬(negative sum) 등과 같은 부정적 인식이 적지 않았고, 공간정책 자체가 추구하고자 했던 성과도 미흡하다는 비판도 제기되어 왔다. 이러한 부정적 인식과 비판에 대응하여 국토, 지역, 도시 등을 다루는 공간정책이 사회 생산성 기여를 위한 ‘공공재원 효율적 활용’을 지향해야 함과 동시에, ‘주민복지’, 그리고 그것에 바탕을 두는 개인수준의 행복을 추구할 필요가 있다. 특히 이것은 정책의 실효성 제고 차원에서도 요구된다. 중심도시는 다양한 목적의 통행흐름 등을 창출하고, 흐름 창출의 대상으로서 주변배 후지를 전제로 하므로 주변배후지와의 관계를 포괄한다. 도시체계에서 도시는 다른 도시와 사람, 물자, 정보 등의 흐름을 주고받으면서 변화하고 그 과정에서 계층에 따른 차별적 지위를 갖게 되는데, 도시체계 내 이러한 계층관계 중 핵심이 중심도시와 주변 배후지 관계이다. 게다가 도시체계에서 중심도시는 주변배후지로부터 다양한 목적의 규모 또는 비중이 큰 통행을 끌어들이거나, 주변배후지로도 적지 않은 규모 또는 비중의 통행을 발생시킴으로써, 공간 흐름 및 관계 속에서 상대적 중요성을 갖게 된다. 우리나라 공간정책은 공공재원 효율적 활용과 주민복지를 동시에 추진한다는 목적하에 도시체계에 입각하여 중심도시 및 주변배후지 발전을 실질적으로 다룬 것은 아니다. 관련 사업도 정부부처별로 기초지자체 관할구역 내부에만 초점을 맞춰 시행해온 경향이 강했다. 또한 1980년대 제2차 국토종합개발계획의 지역생활권, 최근의 지역행복생활권 정책 등 생활권에 관한 논의는 비교적 활발하게 이루어져 왔으나, 생활권의 공간적 근간인 중심지 및 주변배후지의 발전에 관한 실천적 내용은 제한적이었다. Christaller에 따르면, “만일 중심지의 중요도를 그것의 규모에만 근거하게 될 경우, 중요도의 일부는 집적지(agglomeration)라는 특성에 해당되고, 나머지 일부는 주변의 장소에 재화, 서비스, 일자리를 제공하는 거점이라는 특성에 해당된다”(Burger & Meijers 2012, p.1131). 비슷한 맥락에서 Barton(1978)은 “중심성을 특정 장소 (place)가 갖는 중요도의 잉여분(surplus of importance), 또는 해당 장소가 자체 주민의 수요(needs)를 초과하여 재화와 서비스를 공급할 수 있는 능력이라고” 정의한다 (Barton 1978, p.34). 다만 Christaller와 Barton(1978)은 중심도시가 주변배후지로 다양한 목적의 통행을 발생시킴으로써 주변배후지에 상대적 중요도를 가지고 영향력을 미칠 수도 있음을 개념적으로 포괄하지는 못했다. 중심성 개념에서 볼 수 있듯이, 그리고 전술한 바와 같이, 중심도시는 주변배후지와의 다양한 공간 흐름 및 관계를 전제로 한다. 앞서 살펴본 바와 같이, 중심성은 주변과의 관계 속에서 노드가 상대적으로 갖는 중요도이다. 이 연구에서 사용하는 중심성지수는 전국 도시체계 내 네트워크화된 계 관계 속에서 특정 노드가 주변 노드로부터 다양한 목적통행을 끌어들이거나, 또는 주변 노드로 다양한 목적통행을 발생시킴으로써 상대적으로 갖는 중요도 또는 영향을 미치는 정도를 나타낸다. 중심성지수 공식은 Bonacich(1987)의 파워중심성지수 공식을 변형하여 사용하였으며, 특정 노드로의 유입통행흐름 기준과 특정 노드로부터의 유출통행흐름 기준으로 구분한다. 그런데 이 연구는, 중심성지수가 총합 개념의 지수 값을 사용하므로 어떤 노드에 어느 정도의 영향을 미치는지를 구체적으로 파악하기에는 한계가 있기 때문에, 중심성지수 값을 도시체계 내 노드들 간의 계층관계를 다루는 네트워크제약 분석 결과와 연계시켜 고찰하였다. 권영섭 외(2008)는 국토균형발전을 위해 비수도권내 공간적으로 근접한 도시를 경쟁력 있는 다핵도시체계로 구축하여 육성하는 방안을 논의하였다. 분석을 통해 5대 광역경제권(수도권, 충청권, 대경권, 호남권, 동남권) 중 다핵도시체계로 성장할 가능성이 높은 것으로 나타난 동남권(부산, 울산, 경남으로 구성)에 초점을 맞춰 다핵도시체 계 성장을 위한 도시별 기능 전문화 및 도시 간 연계강화, 도시규모별 발전방안을 제시하였다. 광역경제권에서의 다핵도시체계 육성을 논의했으므로 분석방법은 이 연구의 분석과 관련성이 있지만, 내용상으로는 도시체계 내 중심도시 및 주변배후지 발전, 특히 중심도시와 주변배후지 연계와는 다소 거리가 있다.변필성 외(2014)는 인구과소지역 공공시설 공급･활용 과제와 그에 대한 대응방안을 논의하였다. 도시체계 내 노드 간 계층관계를 분석함으로써, 중심도시(또는 중심지), 그로부터 영향을 받는 주변배후지를 파악하였다. 이것은 복수의 노드가 다양한 목적통행 등 흐름으로 구성되는 도시체계 속에서 네트워크를 형성하면서 계층관계도 형성한다는 점, 그리고 그러한 계층관계 중 핵심이 중심도시-주변배후지 관계라는 점을 고려한 것이다. 이렇게 전국 도시체계에서 네트워크화된 계층이 형성된다는 관점에서 대전광역권과 광주광역권을 대상으로 분석을 수행하였다. 대전광역권의 경우, 해당 광역권 내 96개 동지역 및 읍･면, 광역권 외 157개 시･군(광역시의 동지역과 군은 분리하여 포함시킴) 등 총253개 노드로 구성되는 전국 도시체계, 즉 253×253 출발지-목적지 매트릭스(ODmatrix)를 구성하여 노드 간의 계층관계를 분석하였다. 광주광역권의 경우, 해당 광역권 내 71개의 동지역 및 읍･면, 광역권 외 161개 시･군 등 총 232개 노드로 구성되는 전국 도시체계, 즉 232×232 출발지-목적지 매트릭스를 구성하여 분석을 진행하였다. 이 연구는 ‘주민복지’를 주민 개개인의 삶과 직결되는 기본권 보장이라는 관점에서 접근하였다. 기본권은 상호보완적인 두 측면인 사회권과 자유권으로 구성되는데(김비환 2005), 사회권은 자유권의 평등한 향유를 뒷받침하고(Bobbio 1990, 황주홍 譯 1992) 자유권은 사회권 실현의 전제조건이다. 주민복지의 사회권 측면은 개개인의 기본적인 물질적 조건을 보장함으로써 ‘운’에 따른 불평등의 완화, 더 나아가 사회적 협력을 추구한다. 주민복지의 사회권 측면은 중심도시와 주변배후지 연계 유지 및 형성의 당위성과 관련될 수 있다. 자유권 측면은 누구나 자신의 신체에 대한 소유권(self ownership)을 갖고 있어 아무런 간섭과 구속을 받지 않아야 함, 즉 예속되지 않음, 더 나아가 자기결정권을 의미하는데, 사적재산권, 표현의 자유, 언론의 자유, 투표권, 피선거권 등을 포괄한다.