신자유주의적 경제체제의 한계와 양극화 심화에 대응하기 위한 국제사회의 '포용적 성장' 및 '포용도시' 개념의 등장과 주요 국제기구별 정책적 논의 doc_id PCY_201706290430059591_1

1990년대에서 2010년대 중반까지 세계경제는 세계무역기구(WTO, World Trade Organization) 결성, 자유무역협정(FTA, Free Trade Agreement) 확산 등 시장경쟁 논리에 보다 충실한 이른바 신자유주의적 경제체계의 지구화가 진행되는 과정이었다. 이 과정에서 금융자본의 초과이윤이 비대해지고, 세계 각국에서 경제적 양극화 및 사회적 배제가 심화되는 현상이 나타났으며, 2008년 세계 금융위기 발생으로 자유시장적 경제체제의 문제에 대한 비판적 회의적 논의가 증폭되었다. 이와 같은 상황에서 1990년대 후반 이후 부분적으로 나타나던 ‘포용적 성장(inclusive growth)’ 개념이 2006년 이후에는 세계은행(WB, World Bank), 경제협력개발기구(OECD, Organization for Economic Cooperation and Development), 아시아개발은행(ADB, Asian Development Bank), 유엔인간정주계획(UN-HABITAT, United Nations Human Settlements Programme) 등 주요 국제기구들의 정책 어젠다에 명시적으로 등장하기 시작한다. 2008년 금융위기는 1980년 이후 세계경제 체제 속에 고착된 신자유주의적 경제시스템과 경제체계의 세계화가 세계적 차원에서 뿐 아니라, 일국 내에서도 경제적 양극화를 심화시켰음을 극명하게 드러낸 사건이라 할 수 있다. 성장의 한계에 직면한 현대 자본주의 혹은 세계경제체제의 존속을 위해서도 소득과 자산 재배분 메카니즘을 바꿔야 한다는 논의가 확산되고 있으며, 그 과정에서 ‘포용적 성장’의 정책프레임 논의가 제기되었다는 것은 국제사회에서나 우리나라에서나 유사한 상황적 배경이 된다. 21세기 들어 우리나라의 경제적 양극화는 점차 심화됐고, 저소득층, 고령층, 젊은이 등 사회적 약자 계층이 특히 희망을 잃고 있다는 징후가 만연하고 있다. 일자리, 소득, 자산 등 경제적인 측면에서의 분배지표가 지속적으로 하락하고 있으며, 사회간접자본, 복지, 공공서비스 지출 수준은 OECD 회원국 중 최하위권 수준으로 파악된다. 김미곤에 의하면 1990년대 중반부터는 경제성장이 빈곤감소로 이어지지 않고 있으며, 분배 상태를 나타내는 지니계수는 1998년 IMF 경제위기 이후와 2003년 이후 등 두 차례에 걸쳐 상승하였고, 2009년에 정점에 도달하였다가 이후 약간 개선되어 2012년 현재 0.3 수준을 나타내고 있다. 아시아개발은행(ADB, 2008: 1-2)은 장기발전전략 2020에서 “빈민 친화적 성장(pro-poor growth)” 접근방안으로 경제성장의 과정에서 소외된 사회적 그룹에 대한 차별을 없애는 것이야말로 경제성장의 주요 동력이 될 것이라 주장하였고, 이어서 2011년에는 공간적인 측면에서 포용력 있는 도시재개발(inclusive urban redevelopment) 개념을 제시한다. 여기서의 핵심 논지는 도심 내 슬럼가의 주거환경 정비를 통해 도시가 제공할 수 있는 서비스에 대해 모든 거주민의 접근성 향상 등을 포함한다. 경제개발협력기구(OECD, 2014: 29-38)는 포용을 그동안 도외시된 사회적 이슈를 고려한 성장의 방식으로 제시하여 빈곤감소, 불평등해소, 참여확대, 지속가능성을 추구하고자 한다. 이 것은 경제성장을 추구하는 과정에서 발생한 빈곤과 불평등의 문제를 해결하는데 있어서 교육과 의료 같은 소득에 크게 의존하지 않는 영역들을 고려하는 성장방식이다. 국제사회에서 전개되고 있는 포용적 성장과 포용도시 논의의 핵심은 어떻게 경제적 불평등과 사회적 배제 현상을 완화할 것인가 하는 것이며, 이 논의를 이끌고 있는 국제기구 별로 그 주안점이 미세하게 다르다. World Bank(2009)는 기존의 소득분배 중심의 ‘공유성장’에서 포용적 성장으로의 전환을 주창했는데, 당시의 포용적 성장은 경제 성장의 속도가 빠를수록 실질적인 빈곤감소와 보다 균등한 배분효과를 거둘 수 있다고 주장하는 것이었다. 최근에는(World Bank, 2015) 사회적･경제적･공간적 측면을 아우른 포괄적인 포용성을 강조하고 있으며, 특히 공간적 포용 측면에서 생활인프라 및 공공서비스에의 균등한 접근성 향상을 핵심 정책의제로 제시하고 있다. ADB(2011)는 ‘빈민 친화적 성장(pro-poor growth)’의 개념으로 접근하여 경제성장의 과정에서 소외된 사회적 그룹에 대한 차별을 없애는 것이야말로 경제성장의 주요 동력이 될 것이라 주장하고, 실천적 차원에서 포용력 있는 도시재개발(inclusive urban redevelopment) 등을 강조한다. ADB(2008, 2011)는 굳이 포용도시라는 용어를 명시적으로 쓰지는 않았지만 빈곤 감소와 포용적 발전을 추구하기 위한 장기발전전략 2020에서 도시 환경적 인프라 개발(교통, 상수도, 폐기물처리 등); 기후변화적응과 재해위험감소대책 마련; 포용적 도시 재개발 시스템 구축; 슬럼 업그레이딩 프로그램의 일환으로 생계 마련, 주택구매를 위한 재정 확보, 중앙정부 차원의 지원금 등 포함과 같은 일련의 포용도시 정책지침을 제시하였다. 포용도시 개념은 World Bank에서 보다 명백히 나타나는데 극단의 빈곤종식(ending extreme poverty)과 번영을 공유하기(promoting shared prosperity) 위해 앞서 언급한 대로 모두에게 동등한 권리와 참여의 기회를 보장하는 사회적 포용; 일자리 창출과 경제성장에 의한 이득분배를 강화하는 경제적 포용; 생활인프라 및 공공서비스에의 균등한 접근성을 뜻하는 공간적 포용의 세 측면을 공히 강조하고 있다. 이에 더불어 다차원적 문제해결을 위한 부문복합적인 방안과 예방적이고 치료적인 해결책의 조합의 중요성을 강조하고, 공동체 참여확대, 지역역량강화, 파트너쉽 구축 필요성 등의 정책의제를 제시하고 있다. 또한 UN-HABITAT(2015)는 포용도시 실현을 위한 국가의 역할에 대해 일관된 시각을 제시하지 못하고 있다. 2016년 10월 에콰도르 키토에서 개최되는 HABITAT III 컨퍼런스를 준비하기 위한 과정의 일환으로 UN-HABITAT 사무국은 이슈별로 10개의 정책단위를 구성했고, 그 중 주요 기조가 된다고 할 수 있는 첫번째 정책단위로 “도시에 대한 권리(right to the city)”를 다루었다. 이 정책단위1(도시에 대한 권리)는 2014-2015년에 발간된 22개의 이슈페이퍼 중 포용도시 관련 내용을 주요 기반으로 하고 있는데, 여기서의 핵심은 도시계획 수립 및 시행 시 도시빈민의 참여확대와 지역공동체의 연대를 통한 사회적 혁신을 추구하는 것이다. 정책단위3(국가도시정책)의 경우 양질의 기초서비스 제공(교육, 주거, 의료, 전기, 교통 등)과 지방정부 간 경쟁으로 인한 갈등조정에 있어 중앙정부의 역할을 강조하고 있으나, 그 외 대다수의 정책단위의 경우 중앙정부의 역할이 명확히 제시되지 못하고, 오히려 축소되고 있는 경향을 보인다. 경제학 영역에서 포용적 성장의 개념은 아직 명확하게 정립되지 않고 있지만, 기존의 주류경제학과 가장 차별화되는 핵심개념은 소득불평등 해소(완화)를 위한 ‘기회의 균등(equalizing opportunities)’이 지속가능한 성장을 실현하는 데 필요하다는 점이다. 즉, 경제성장에 기여할 수 있는 기회가 모든 구성원에게 공평하게 주어지고, 성장의 혜택도 공평하게 분배되는 상황이 사회 안에 고착된 불평등 구조, 특히 소득불평등 구조를 완화될 수 있다는 것이다. 결국 기회의 균등이 노동시장 참여의 평등성을 제고하고, 다시 소득 불평등을 완화하며, 그리고 다시 기회의 균등을 높이는 선순환 구조가 지속가능한 성장을 위해 필요하다. 국제통화기금(IMF, International Monetary Fund)에 의하면 세계적으로 소득불평등이 심화되고 있는데, 이는 기회의 균등과 지속가능한 성장의 선순환을 저해할 우려가 크다. IMF(2015: 7)는 1988년에서 2008년까지 어느 계층의 소득이 가장 많이 증가했는지 세계 각국 통계를 비교했다.