철도 민자사업의 재정 부담 문제 원인 분석과 이용자 중심의 교통 정책 및 안정적인 사업 재구조화 제도 마련의 필요성 doc_id PCY_201707070427285851_1

도시 및 광역철도 시설에 대한 꾸준한 투자로 연장 등 물리적인 수치는 높으나 지속적인 이용을 위해 반드시 필요한 이용자들이 느끼는 서비스 질에 대한 연구 및 개별 수단 간의 관계에 대한 명확한 연구는 이루어지지 않았다. 개별 요소들의 특성뿐 아니라 특성 간의 관계에 대한 이해를 통해서만이 시스템 전체에 대한 충분한 해석이 가능한 것이다. 바로 이 점이 교통 시스템의 구성 요소인 개별 교통수단에 대한 이해와 이들 교통수단 간의 관계에 대한 면밀한 검토가 필요한 이유이다. 즉, 이용자가 실제 ‘받아들이는(perceived)’ 이용 저항에 대한 이해를 바탕으로 한 교통수단 간의 관계에 대한 연구가 반드시 필요하다. 본 연구의 목적은 교통수단에 대해 이용객들이 느끼는 저항요인들을 파악하여 이용자들이 실제 느끼는 서비스 질에 대해 명확한 이해를 제고하고, 장차 이러한 이용 저항을 개선하여 이용자 중심의 교통정책 수립에 활용할 수 있는 기반을 마련하는 데 그 목적이 있다. 국내의 경우, ‘청계천 복원 프로젝트’를 통해 특정 교통수단이 점유한 공간을 줄이는 시도가 교통의 마비와 혼잡의 동의어가 아님을 경험한 바 있다. 그리고 도시 프로젝트를 성공적으로 수행하기 위해서는 ‘교통 개혁’ 수준으로 통합적인 시각에 입각하여 도시 교통의 틀을 정비해야 한다는 사 실도 습득하였다. 하지만 국내 교통정책은 여전히 도시 교통문제의 해결을 위해 개별 수단별로 단편적인 해결책만을 제시하고 있는 실정이다. 도시의 교통을 책임지는 한 축인 도시철도는 개별적인 교통정책의 영향을 받고 있으며, 이용자 유치를 위해 도로 교통수단, 특히 승용차와의 전쟁 아닌 전쟁을 치르고 있다. 이러한 이유로 개별적인 철도 시설에 대한 지속적인 투자에도 불구하고 지하철의 수송분담률은 2010년 17.5%(수송인 기준)수준에 불과하며 그다지 큰 폭의 증대를 보이지 않고 있다. 넷째, 공공성이다. 철도교통은 특성상 여타 사회간접자본시설에 비해 높은 공공성이 요구된다. 이는 실생활과 가장 밀 한 시설임과 동시에 사용자의 비용지출이 발생하기 때문이다. 이러한 공공성으로 인해 협약상의 요금인상 조건을 적용하기 힘들고 오히려 할인 및 감면요금 등을 적용해야하는 상황이어서 민간투자자의 운영수입이 감소할 수밖에 없다. 이는 필연적으로 최소수입보장금액의 증가로 이어져 재정부담을 가중시키는 결과를 낳는다. 다섯째, 제도 정비 및 개선의 문제점이다. 기존 철도민자사업의 경우 『민간투자사업기본계획』에서 제시하고 있는 범위 내에서 수행할 수 있는 자금재조달(refinancing) 외에 근본 적인 해결방안이 제시되지 못하고 있는 실정이다. 철도민자사업과 관련된 정부부담 문제의 근본적인 해결을 위해서는 제도 의 정비 및 개선이 요구된다. 철도민자사업에서 최소운영수입보장(MRG, Minimum Revenue Guarantee)이 있는 수익형 철도민자사업(BTO, Build-Transfer-Operate)은 개통 후 대부분 실질 수요가 실시협약 수요보다 적게 발생하고 있다. 따라서 그 차이만큼의 수입을 재정지원 해주고 있으며 이로 인해 철도에 대한 정부의 재정부담이 커지고 있다. 현재 최소운영수입보장(MRG) 제도는 폐지되었지만 과거 「사회기반시설에 대한 민간투자법」 및 실시협약에 의해 보장된 MRG는 현재 건설 또는 운영되고 있는 철도민자사업(BTO)에 대해서는 그대로 유효하며 MRG가 보장된 기간동안 계속 늘어날 것으로 전망되어 정부의 재정부담에 대한 해결이 요구된다. 이처럼 예측수요가 과다 추정된 요인 이외에도, 요금 미인상분에 대한 손실 보전으로 인해 주무관청의 재정부담이 초래되고 있다. 수익형 철도민자사업에 대한 정부의 재정부담이 증가된 요인을 다음과 같이 살펴볼 수 있다. 첫째, 수송수요 예측의 문제이다. 수송수요 예측 오차는 최소운임수입보장제도(MRG)에 의해 추진된 민자사업(수익형민자사업, BTO)의 경우 재정상의 부담이 되고 있다. 둘째, MRG 보장 문제이다. MRG 비율은 70~90% 수준인데 반해 수송수요는 협약대비 10~40% 수준에 불과해 실제 수 입이 예측 수입에 크게 못 미침에 따라 막대한 MRG 부담이 예상된다. 특히 보장기간의 규정이 없고 MRG 보장 비율이 높았던 2000년대 초에 협약을 체결한 사업의 경우 과도한 MRG 보장으로 최소운영수입보장금액의 지출은 앞으로도 상당한 재정부담으로 작용될 것이다. 셋째, 고정운영비 및 고정수익률 시스템의 문제이다. 철도민간투자사업의 운영비는 협약 시 수요의 100% 발생을 근거로 30년 운영기간 동안 고정되어 산출된다. 부산-김해 경전철의 경우는 수익률 인하 등으로 정부보조금 절감 효과를 기대할 수 있으나, 수입보장기간이 20년인데 비해 재구조화에 따른 보전기간이 27.7년이므로 수입보장기간 동안에는 재구조화에 따른 효과(정부부담금 감소)가 발생할 수 있다. 그러나 수입보장기간이 경과한 이후에는 재구조화에 따른 부의 효과(정부부담금 증가)가 발생할 수 있다. 따라서 주무관청의 연도별 예산 부담을 고려하여 비용보전방식으로 추진하는 것을 고려해 볼 수 있다. 신분당선은 현재 실시협약 변경이 확정되지 않아 MRG 지급요건에 해당유무가 불확실한 상황이다. 즉, 국토교통부 주장대로 2단계 구간이 적용된 총수요 기준으로 협약 변경이 된다면 MRG가 발생하지 않을 것으로 예상되나, 사업시행 법인의 주장대로 2단계 구간의 개통을 전제로 하여 수요 를 적용하는 협약 변경이 이루어진다면 MRG가 발생할 것으로 예상된다. 앞서 살펴본 바와 같이, 인천공항철도, 부산-김해 경전철 , 의정부 경전철, 지하철 9호선 사업과 같이 MRG 보장에 따라 정부의 재정보조가 있는 철도민간사업의 경우 재정보조 감소 및 사업의 안정적 운영을 위하여 비용보존방식의 사업재구조화 방식 적용시 재정절감 효과를 가져 올 것으로 기대된다. 또한 현재 MRG 폐지로 인해 민간재원조달이 어려워져 민자사업이 침체되어 있는 상황에서, 신규 민간투자사업의 활성화를 위해 안정적이고 미래 불확실성을 줄인 새로운 사업재구조화 방식을 적용할 수 있는 제도의 정착이 필 요한 시점이다. 이를 위해 수익형민자사업 비용보존(BTO-CC) 방식을 제도 적으로 『민간투자사업기본계획』 등에 반영함으로써 이 방식에 의한 사업추진의 근거를 마련해야 한다. 하지만 이러한 비용보전 수익형민자사업은 궁극적으로 민간사업자의 리스크를 낮춰주는 장점을 가지나 이용객 증대를 위한 책임으로부터 자유롭기 때문에 사업시행자의 도덕적 해이가 발생할 수 있다.