모니터링의 정의, 목적, 기능 및 유형과 우리나라 사회보장제도의 개념 및 법적 근거에 관한 고찰 doc_id PCY_201707261001291031_1

경제협력개발기구(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD) 용어 사전에서는 모니터링을 “관리자와 이해관계자에게 (사업 정책 등의) 진행 정도, 목표 달성 정도 및 자원 사용의 진행에 관한 내용을 제공하기 위해 구체화된 지표에 대한 체계적인 자료를 사용하는 지속적인 기능”으로 정의하고 있다. 한편 독일국제협력청(Deutsche Gesellschaft für internationale Zusammenarbeit, GIZ)에 따르면, 모니터링이란 “프로그램의 진행에 대한 지속적·체계적인 관찰(Observation) 및 기록(Recording), 지표를 통한 목표의 정기적 조사와 이해관계자의 관점에서의 프로그램에 대한 분석적 검토, 프로그램을 통해 일어난 모든 변화 과정을 추적하는 과정”으로 프로그램 관리의 한 부분이다. 또한 평가란 어떤 객체의 가치와 편익에 대한 체계적인 조사(examination)이다. 따라서 모니터링의 목적은 프로그램의 집행 과정에서 프로그램이나 사업 목표를 성취하는 방향으로 어떻게 진전이 이루어져 가고 있는가 하는 것을 사정하기 위하여 필요한 정보를 제공하는 데 있다. 성과 모니터링은 “프로그램 목표를 향한 진전에 대한 주기적인 측정”으로 “프로그램의 목표와 중요한 부수 효과를 분명히 하고, 사전에 설정하거나 기대된 성과와 실제의 프로그램 성과를 비교한 현재의 정보를 제공하며, 프로그램 목표를 향한 진전을 이룩하기 위한 프로그램 활동에 초점을 둔다. 과정 모니터링은 투입과 활동의 기술에 더 중점을 두는 데 비해서 성과 모니터링은 프로그램에 의한 산출 결과나 성과의 측정과 비교에 더 중점을 둔다. 요약하면, 모니터링은 모니터링 대상의 변화를 체계적으로 관측하고 정해진 방식에 따라 변화에 대한 자료를 수집하거나 기록하는 활동이며, 과정 또는 성과 중심으로 모니터링을 할 수 있다. 즉 과정 또는 성과 자료의 수집과 그 변화에 대한 분석이 모니터링의 핵심이다. W. Dunn(1994)은 모니터링이 순응(compliance), 감사(audit), 회계(accounting), 설명(explanation) 기능을 지닌다고 설명한다. 이러한 기능과 관련하여 모니터링의 중요성을 강조할 수 있는데 이에 대해 다음과 같이 세 가지 관점에서 살펴볼 수 있다. 첫째는 책무성(accountability) 차원으로 프로그램 관리자와 지지자는 계속적으로 프로그램의 수혜자가 누구이고, 이들이 무엇을 어떻게 얻는가에 대해서 답변을 구하려고 한다는 점이다. 둘째는 영향평가(impact assessment) 차원에서 꼭 필요한 부속물이라는 것이다. 즉 프로그램의 실패가 프로그램의 비효과성에서 비롯되는 것이 아니라 프로그램의 개입 실패나 불완전성에서 비롯된다는 것이다. 셋째는 정보가 평가의 중요한 기준이 된다는 점에서 정보는 진행 중인 프로그램을 지속시키거나 확정시키고 또 중단시킬 수 있는 결정을 내리는 수단이 된다고 할 수 있다. 한성수, 윤문구, 정병국(2009)은 모니터링을 “어떤 사물이나 상황이 시간 흐름의 단계마다 변화하거나 진보하는 상태 즉, 정해진 계획에 따라 합의된 절차대로 수행되고 있는지를 단계마다 변화하거나 진화하는 상태를 점검(checking)하여 환류(feed back)하는 것”으로 정의한다. 모니터링은 관심의 대상인 현상 변화의 감시, 변화 내용의 분석 모니터링 목적을 위해 필요한 정보 생산 관련자에게 정보 제공의 4단계로 구성된다. 또한 모니터링이 가능할 수 있는 조건으로서는 모니터링 대상의 구체성 및 측정 가능성, 비교 가능성, 시간적 추이의 파악 가능성이 있어야 한다. 한편 Valadez, J.와 Bamberger, M.(1994)은 모니터링을 프로그램이 정해진 시간 예산 제약하에 정의된 목표를 달성하도록 보장하는 지속적인 내부 관리 활동으로 본다. 모니터링이란 기술적인 보조 수단 또는 다른 관측 시스템을 통해 어떤 과정이나 절차를 체계적으로 파악(프로토콜 작성), 측정, 관측 또는 감시하는 모든 유형의 활동 중 최상위 개념이다. 결과 비교로부터 결론을 도출하기 위해서는 반복적인 시행이 각 조사 프로그램의 핵심 요소이다. 모니터링의 기능은 관측 대상인 과정 또는 절차가 의도하는 경로를 가고 있지 않을 때나 특정 임계치를 넘어갈 때 조정하는 데에 있다. 한편 노화준(2015)은 모니터링을 평가의 하나로 보고 변화에 대한 정보 제공뿐만이 아니라 그 변화의 원인에 대한 정보까지 포함한다고 보아 평가와 구분하지 않고 있다. 그에 따르면 모니터링은 과정 모니터링과 성과 모니터링으로 구분 가능하다. 과정 모니터링이란 “프로그램 집행의 체인(chain)에서, 특히 정부 간여에서, 행정정보시스템과 투입과 산출에 초점을 맞춘 성과지표들을 사용하여 프로그램의 자원들과 활동들에 대한 계속적인 피드백 정보를 산출하고, 그 정보를 관리에 활용하는 것”으로 정의하고 있다. 우리나라에서 사회보장이란, “출산, 양육, 실업, 노령, 장애, 질병, 빈곤 및 사망 등의 사회적 위험으로부터 모든 국민을 보호하고 국민 삶의 질을 향상시키는 데 필요한 소득․서비스를 보장하는 사회보험, 공공부조, 사회 서비스를 말한다(「사회보장기본법」 제3조).” 사회보험의 성숙과 사회보장제도의 확대에도 불구하고 사각지대는 여전히 존재한다. 그러나 사각지대에 대한 정의나 개념, 범위 등에 대한 학술적 논의는 부족한 형편이다. 다만, 「사회보장기본법」의 정의에 근거하여 ‘사각지대’란 사회보장의 사각지대를 뜻하고, 이에 따라 사회보험의 사각지대, 공공부조의 사각지대, 사회서비스의 사각지대를 포함한다고 정의할 수 있다. 사회보험은 “국민에게 발생하는 사회적 위험을 보험의 방식으로 대처함으로써 국민의 건강과 소득을 보장하는 제도”(「사회보장기본법」제3조)로 1차 안전망이다. 우리나라의 사회복지와 관련한 기본 사항은 「사회보장기본법」에서 규 ㅈ정하고 있다. 「사회보장기본법」 제3조는 출산, 양육, 실업, 노령, 장애, 질병, 빈곤 및 사망 등의 사회적 위험으로부터 모든 국민을 보호하고 국민 삶의 질을 향상시키는 데 필요한 소득·서비스를 보장하는 사회보험, 공공부조, 사회서비스를 사회보장이 포괄하는 영역으로 규정하고 있다(제3조 제1호). 「사회보장기본법」은 생애주기에 걸쳐 보편적으로 충족되어야 하는 기본욕구와 특정한 사회 위험에 의하여 발생하는 특수욕구를 동시에 고려하여 소득·서비스를 보장하는 제도의 운영과 관리를 규정하는 법이다. 「사회보장기본법」은 사회보장 정책의 수립 추진과 관련 제도에 관한 기본적인 사항을 규정하고 있다. 먼저 「사회보장기본법」은 제9조(사회보장을 받을 권리)에서 사회보장 관계 법령에 정해진 바에 따른 사회보장급여 요구를 사회보장수급권으로 인정하고 있다.