사회보장제도에서 발생하는 사각지대의 개념적 정의와 구조적·관리운영적·자발적 배제에 따른 발생 원인 및 유형 doc_id PCY_201707261001291031_2

사각지대에 대한 논의는 사회적 배제에 대한 논의와 연계된다. 사회적 배제(social exclusion)란, “소득의 배제에 따른 ‘정태적 빈곤’만을 뜻하는 것이 아니라 다차원적인 ‘동태적 박탈’을 뜻하는 것”이다. 즉 사회보장사업에 있어 사각 지대는 사회보장제도로부터 배제된 사람들을 뜻하며, 이는 현시점에서 제도에서 배제된 사각지대뿐만 아니라 정책의 수혜자임에도 배제된 사각지대가 존재함을 뜻한다. 이러한 의미에서 본 연구에서 사각지대는 “사회보장제도에서 배제된 사람들”을 의미한다. 이러한 개념적 정의는 기존의 연구들이 귀납적인 방식으로 제도상 사각지대에 초점을 맞춘 것에서 보다 포괄적인 방향으로 나아간 것이다. 그림에서 보는 바와 같이 대상자 선정 기준을 충족하면 정책 수혜집단이 되고, 이는 정책에서 제공하는 만큼의 급여수준을 제공받는다는 것을 뜻한다. 이러한 분석 틀에서 사각지대는 주로 두 가지 이유에서 발생한다. 먼저 대상자 선정 기준을 충족시키지 못해 실제로 욕구가 있으나 정책의 수혜 대상이 되지 못하는 경우는 ‘구조적 배제’에 해당한다. 앞서 살펴본 바와 같이 사회보장제도는 법과 제도적 측면 혹은 실제적 적용에 있어 구조적 배제와 관리운영상 배제에 따른 사각지대가 발생하고 있다. 그러나 본인의 신청에 의해 권리가 발생한다는 측면에서 복지 사각지대는 자발적 배제의 비중이 사회보험에 비해 더 클 가능성이 있다. 복지 사각지대는 “명백한 사회복지욕구가 존재함에도 불구하고 여러 가지 조건으로 인해 사회보장서비스의 혜택을 받지 못하여 여전히 복지욕구가 미결된 복지 소외계층”을 뜻한다. 「사회보장기본법」에서는 “사회보장급여를 받으려는 사람은 국가나 지방자치단체에 신청하여야 한다. 다만, 관계 법령에서 따로 정하는 경우에는 국가나 지방자치단체가 신청을 대신할 수 있다(제11조)”고 명시되어 있다. 이는 원칙적으로 사회보장급여의 신청은 본인이 하되, 특정한 경우에 국가나 지방자치단체가 대신 신청할 수 있다는 것을 뜻한다. 국민연금은 18세 이상 국민이 일정 기간 가입하고 퇴직 등으로 소득원을 잃을 경우 일정한 소득을 보장하는 제도로 공무원연금, 사립학교교직원연금, 군인연금, 별정우체국연금 가입자를 제외한 전 국민을 대상으로 한다. 따라서 법과 제도적 측면에서 사각지대는 없다. 그러나 소득이 없거나 낮게 신고한 자영업자, 학생 및 전업주부와 같은 납부예외자는 형식상 제도의 적용을 받고 있지만 실질적인 노후 소득보장 체계에서는 사각지대로 전락할 가능성이 있다. 실제로 공적연금 보험료 납부자가 의무가입 연령대(18~59세) 인구 대비 50% 수준에 불과하여 적용의 사각지대가 발생하고 있다. 특히 직장가입자와 고소득층의 국민연금 가입률(임의가입 포함)이 증가하는 데 반해 저소득층 및 지역가입자, 납부예외자가 증가하고 있어 공적연금의 사각지대가 상대적으로 큰 규모임을 알 수 있다(국민연금공단 홈페이지). 또한 장기요양등급이 동일하더라도 재가 서비스급여에 비해 시설서비스의 급여가 상대적으로 많아 급여 유형에 따른 사각지대 역시 존재할 수 있다. 이러한 사각지대는 제도 자체의 문제라기보다는 제도의 관리운영상의 사각지대라고 할 수 있다. 고용보험은 종업원 규모에 관계없이 모든 사업장에 속한 임금근로자에게 적용된다. 단, 임금근로자 중에서 공무원과 사립학교교직원, 우체국직원, 5인 미만 농림어업종사자, 15시간 미만 단시간근로자, 특수형태근로자, 가사근로자 등은 적용 제외된다. 따라서 제도의 설계 자체에서 구조적으로 배제되는 집단이 발생한다. 이와 함께 법적인 적용 대상임에도 불구하고 보험료 부담 또는 사업주의 의무 불이행으로 가입하지 않는 경우, 혹은 수급 요건이 엄격하여 보장을 받지 못하는 경우, 수급하더라도 급여수준이 낮거나 수급 기간이 짧아서 보장이 충분하지 못한 경우에 관리운영상의 사각지대가 발생한다. 산재보험은 산재 근로자와 그 가족의 생활을 보장하기 위해 국가가 책임을 지는 의무보험이라는 측면에서 보험료 납부와 수혜라는 일반적인 보험 원리와 차이가 있다. 근로기준법상 재해 보상에 대한 책임은 사용자에게 있는데, 국가가 사업주로부터 소정의 보험료를 징수하여 기금을 조성하고 사업주를 대신해 산재 근로자에게 보상해 주는 제도이다(근로복지공단 홈페이지). 산재보험은 국외 사업, 해외 파견자, 현장실습생, 중소기업 사업주, 특수형태근로종사자에 대해서는 특례 적용을 하고 있다(「산재보험법」 제121~124조). 이 중 특수형태근로종사자는 근로자성에 대한 인정 여부에 따라 산재보험의 구조적인 사각지대에 놓여 있다. 또한 피고용 지위가 애매하여 가입이 회피되는 경우, 보험료 납입 능력이 없거나 불투명한 경우, 일관되거나 통일된 규제 방식에 따라 제도권 밖의 대상 범위로 인한 사각지대가 발생할 수 있다. 우리나라의 360여 개 사회보장사업 중 가장 기본이 되면서 대표적인 2차 사회안전망은 〈국민기초생활보장제도〉이다. 이는 최저생계비를 기준으로 대상자를 선정하고 국민의 기본 생활 보장을 위한 사회적 급여를 제공하였다. 또한 대상자 선정 기준에서 탈락되었지만, 기본적인 생활을 영위하는 데 한계적인 상황(최저생계비 120%)에 직면한 사람 혹은 가구는 ‘차상위계층’이라고 명명하고 있다. 빈곤층에 대한 2차 사회안전망이라는 측면에서 기초생활보장의 사각지대에 대해서는 4년 단위로 규모를 추정하는 연구들이 수행 중이다. 이태진 등(2015)는 ‘소득인정액이 최저생계비의 100% 미만인 저소득층 중 기초보장의 혜택을 받지 못하는 사람 혹은 가구’를 협의의 사각지대로 정의하였다. 이에 비해 광의의 사각지대는 ‘차상위계층 중 기초보장의 혜택을 받지 못하는 사람 혹은 가구’로 정의하였다. 「사회보장급여법」은 이러한 필요성에서 사각지대 발굴을 명문화하였다. 즉 본인이 신청하지 않는다고 해도 사각지대를 발견한 누구든지 보장 기관(국가나 지방자치단체)에 알려야 하며, 특정 직무 담당자는 사각지대를 발굴하는 경우 반드시 보장기관에 신고를 하도록 하고 있다. 자발적 배제와 함께 법 제도 및 실제 적용에 따른 구조적 배제와 재정 제약 및 정보 체계․거버넌스 등에 따른 관리운영상의 배제 역시 여전히 존재한다. 즉 당사자가 사회보장급여를 신청하였으나 엄격한 대상자 선정 기준에서 탈락하여 사각지대에 놓일 수도 있고, 사회보장급여를 받고 있음에도 불구하고 복지 욕구를 충족하지 못해 여전히 사각지대에 놓일 수도 있다. 예를 들어 국민기초생활보장제도를 신청했으나 대상자 선정 기준에서 탈락한 경우 복지욕구가 있어도 제도상의 사회보장급여를 수급할 수 없다. 이 경우 긴급복지지원을 신청하거나 지방자치단체에서 자체 사업으로 수행하고 있는 급여를 신청할 수 있다. 그러나 급여 기간이 짧거나 급여수준이 낮아서 실질적인 복지욕구의 해소에는 한계가 있다.