재정지원 사회서비스 일자리 확대에 따른 자원봉사활동의 변화 양상과 자원봉사의 경제적·사회적 가치 및 보완 가능성 연구 doc_id PCY_201707261120001921_4

앞서 본고에서는 제2장 자원봉사 현황 부문에서 자원봉사활동이 감소하고 있으며, 그 이유로 일거리 감소와 실업률 증가 가능성에 대하여 언급한 바 있다. 이와 관련하여 일부 학자들이 제시하는 또 다른 자원봉사활동의 감소 원인은 재정지원 사회서비스 일자리 증가로 인한 자원봉사활동의 감소 가능성이다. 복지 수요 증가와 일자리 창출이라는 관점에서 정부가 사회서비스에 대한 재정일자리 확충을 시도하면서 과거 시민사회가 제공하던 사회서비스 관련 자원봉사활동이 감소하고 있다는 것이다. 예를 들어 정부가 노인장기요양보험 제도를 도입하면서 독거노인들을 돌보던 자원봉사자들이 요양보호사로 대거 유입되었다는 것이다. 그러나 일부 업종에서 이와 같은 현상이 발생할 수는 있겠지만 재정지원 사회서비스 사업 전반이 확충되면서 자원봉사활동이 감소하고 있다는 실질적 연구는 지금까지 부재하다. 이에 본고에서는 재정지원 사회서비스 일자리 사업의 확충과 이에 따른 자원봉사활동의 감소 가능성에 대하여 살펴보고자 한다. 여섯째는 자원봉사와 재정지원 사회서비스와의 대체 가능성이다. 즉, 최근의 자원봉사 감소가 정부의 재정지원 사회서비스 사업의 확대 때문이라는 주장이다. 이와 관련하여 지난 3년간 감소한 자원봉사자 수 44만 명과 재정지원 사회서비스 사업으로 증가한 종사자 수 19만 명을 비교 시, 자원봉사자 감소자 수가 재정지원 사회서비스 일자리 사업 증가로 인한 종사자 수보다 약 25만 명 많은 것으로 파악된다. 그리고 감소자 25만 명은 10대의 감소량으로 추정되며, 증가한 사회서비스 일자리 수 19만 개 중 11만 개는 65세 이상의 노인 일자리이므로 대체 가능성이 있는 일자리는 약 7.8만 개에 불과한 것으로 파악된다. 따라서 장기요양보험 등 일부 경력단절 여성 중심의 재정지원 사회서비스의 확대는 자원봉사활동과 대체성이 존재할 수 있지만, 기타 사업들이 자원봉사활동과 대체적이라는 의견은 지속적으로 검토해 볼 여지가 있다고 판단된다. 이러한 과정에서 나타나는 고질적인 문제는 국민의 복지 수요를 위해 도입한 정부재정 일자리 사업, 특히 사회서비스 일자리 사업에 참여한 근로자들의 임금이 최저임금을 조금 상회하는 등 처우가 열악한 질 낮은 일자리라는 점이다. 일반 시장경제와 달리 정부재정 일자리 사업 근로자의 임금은 노동시장의 수요와 공급에 따라 결정되지 않고 정부가 배정한 정부 예산하에서 결정된다. 예를 들어 정부가 민간기관에 위탁해 운영하고 있는 사회복지시설이나 노인돌봄 등 복지부의 일자리 사업의 경우, 정부의 예산 증액에 따라 근로자의 임금 상승분이 결정되는 것이다. 또한 정부재정 일자리가 질 낮은 일자리로 전락한 이유는 임금 상승률의 폭이 매우 적다는 점이다. 예를 들어 최저생계비를 기반으로 산출되는 민간의 최저임금 상승률은 2011년부터 5년간 5.1(4,320원)~8.1(6,030원, 2016년)% 상승했다. 그러나 사회서비스 일자리의 임금은 공무원 임금 상승률 3% 적용 또는 동결 과정을 반복해 왔다. 따라서 사회서비스 일자리 사업에 참여한 근로자들의 이직률은 높은 편이다. 노인돌봄 등 복지부의 사회서비스 4대 바우처 사업에 참여한 근로자들의 2013년 이직률은 25.1%이며 이 또한 전년도 대비 약 7% 포인트 감소한 수치이다. 우선, 자원봉사활동과 재정지원 사회서비스 사업 간에 중복 가능성이 있는지 살펴보기 전에 정부 재정지원 사회서비스 사업 현황에 대하여 살펴볼 필요가 있다. 사회서비스란 국가·지방자치단체 및 민간 부문의 도움이 필요한 모든 국민에게 복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경 등의 분야에서 인간다운 생활을 보장하고 상담, 재활, 돌봄, 정보의 제공, 관련 시설의 이용, 역량 개발, 사회참여 지원 등을 통하여 국민의 삶의 질이 향상되도록 지원하는 제도를 말한다고 사회보장기본법에서는 정의하고 있다. 이에 보건복지부는 사회보장기본법상의 사회서비스 범위에 기반하여 사회서비스에 관련된 산업들의 통계 현황을 파악하고자 한국표준산업분류(KSIC 9차 개정)에 부합되도록 사회서비스 분야를 대분류 8개, 중분류 15개, 소분류 44개로 나누어 ‘사회서비스 산업 특수분류’ 라는 이름으로 관리하고 있다. 그러나 재정지원 사회서비스 근로자들에 대한 실질적인 임금 보전은 현 복지예산 규모의 증가를 고려할 때 어려울 것으로 판단된다. 다양한 복지 수요의 출현 및 증가와 공무원의 양적인 실적 중심의 업무 추진 등의 관행으로 볼 때, 민관 협력 형태로 참여한 복지 사업체와 그에 소속된 근로자들의 처우 개선을 위한 정부 예산의 획기적인 확대는 사실상 기대하기 어렵다. 정부는 사회복지시설 등 민간 사업체에 사업 위탁을 의뢰했을 뿐 근로자들을 고용하는 계약의 주체는 아니기 때문이다. 이에 본 연구에서는 최근 증가하고 있는 개인과 기업의 자원봉사활동을 정부의 사회서비스 정책과 연계해 증가하는 복지재정과 사회서비스 인력의 보완 가능성을 살펴보고, 정부 차원에서 자원봉사를 극대화할 수 있는 방안을 살펴보고자 한다. 과거 품앗이, 두레 등 상부상조의 문화로부터 전수된 한국의 민간 자원봉사 문화는 1986년 서울 아시안게임을 계기로 공적 자원봉사 시대를 열었고 최근에는 대학 입시 제도에 사회봉사활동이 포함되면서 청소년도 자원봉사자에 포함되어, 참여율이 일반 국민 대비 약 4.2배에 이르고 있다. 본고에서는 앞서 서론을 통해 소득 양극화에 따른 복지 재정 증가와 재정지원 사회서비스 사업의 보완 방안을 찾기 위하여 이 연구를 시작하게 되었다고 그 목적을 언급한 바 있다. 이와 관련하여 자원봉사가 정부의 복지예산 감소 특히 저출산 및 고령화로 증가하는 사회서비스를 보완할 수 있으려면 그 파급효과를 구체적으로 측정해 볼 필요가 있다고 판단된다. 이러한 관점에서 자원봉사가 가진 정책적 효과를 살펴본다면 사회적 자본 형성 구축이라는 차원에서 구체적으로 2가지 세부 효과를 살펴볼 수 있을 것이다. 첫째는 노동력 등 정부의 재정지출이 아닌 민간의 순수한 자본 투입으로 발생할 수 있는 전 산업 내 부가가치 창출 효과와 정부 재정의 절감 효과라고 할 것이다. 둘째는 자원봉사가 소득 양극화로 발생할 수 있는 사회적 갈등의 감소, 즉 사회적 약자나 자신 이외의 다른 사회 구성원들에 대한 이해 증진 효과이다. 이에 본고에서는 첫째, 정부 재정의 절감 효과 측면에서 자원봉사의 경제적 가치 측정을, 둘째는 사회적 이해 증진의 측면에서 자원봉사의 사회적 가치 측정을 시도하였다. 이러한 자원봉사활동으로 말미암아 지역사회와 국가에 미치는 영향력, 즉 자원봉사활동의 사회적 가치는 얼마나 될까? 과거 수십 년간 사회적 기업, 비정부기구(NGO) 등의 프로그램이 창출하는 사회적 가치를 측정하기 위한 많은 시도가 있었으며 그 결과 수백 개의 척도가 생겨났다. 사회 부문의 고전적 사회적 가치 측정 방법으로는 비용 효과 분석(Cost-Effective Analysis)과 비용 편익 분석(Cost-Benefit Analysis) 방법이 있다. 비용 효과 분석은 프로그램의 혜택이나 개입이 금전적으로 환산하기 불가능하거나 적절하지 않은 상황일 때 사용되는데, 일반적으로 비금전적인 혜택 또는 결과와 비용의 비율로 계산한다(조영복·류정란, 2013). 비용 편익 분석은 개입과 관련된 편익과 비용을 화폐화하여 어떤 것이 더 큰지 비교하는 것인데, 분석 목적은 의사결정자에게 하나의 프로그램이나 개입 중에 무엇이 가치가 있는지에 대한 결정을 돕고, 프로그램들을 비교해서 가장 가치가 있는 것을 선택할 수 있도록 해 준다(조영복·류정란, 2013). KAIST 사회책임경영연구센터에서는 사회적 가치를 사회적 편익-사회적 비용으로 산출하고 있다(KAIST 사회책임경영연구센터, 2010).