국내외 보육 및 양육 지원 체계의 현황과 문제점, 그리고 보육 서비스가 출산율에 미치는 영향에 관한 고찰 doc_id PCY_201707261124143311_2

우리나라 보육 및 유아교육은 국가 책임의 공보육을 지향하는데 과연 공공성이 확보되어 있는지도 비판의 대상이다. 보육, 유아교육의 공공성은 설치, 비용, 지도 감독 차원에서 국가의 관여 정도에 따라 그 수준이 결정된다. 먼저 설치 관점에서 보면 부족하기 이를 데 없다. 국가 책임의 공보육을 강조하지만 서비스 공급의 70% 이상을 민간에게 의존하고 있다. 특히 부모들이 선호하는 국공립어린이집은 보육아동의 10% 정도를 담당할 뿐이다. 유아교육의 경우에도 공공의 비율은 유치원으로는 52% 이지만 공립유치원 원아 수는 전체 원아의 24% 정도에 불과하다. 공립유치원은 대부분 농어촌에 위치하고 있고, 유치원 공급 자체도 충분하지 않아서 유치원 입학 당첨은 행운으로 간주된다. 두 번째, 비용 지원 측면에서도 특히 누리과정을 적용하는 유아의 경우는 정부가 지원하는 금액 수준과 실제 소요되는 비용과의 격차가 크다. 보육료는 상한선을 두어 가격을 규제하고 있기 때문에 부모 부담은 상대적으로 낮으나 서비스의 질이 제한을 받고, 유치원은 가격 자율화로 부모가 비용의 상당 부분을 부담한다. 마지막으로 지도 감독이라는 관점에서도 정부의 개입은 충분하지 않다. 돌봄지원은 최근 들어서 다양성을 보완하고는 있으나 전반적으로 획일성이 강하였다. 부모 지원 방식은 영유아 보육 교육기관 이용 비용 지원 중심으로 구축되어 왔다. 양육수당이 도입되었으나 이는 현금 지원보다는 시설 보육에 대한 대체 지원으로 서비스로의 성격을 갖는다(고제이 등, 2015). 돌봄 서비스도 시간제, 돌봄인력 파견 서비스 등이 있으나 접근성은 제한적이다. 초등돌봄은 그간은 돌봄의 사각지대로 평가되어 왔고, 현재 1~2학년 중심으로 약 23만 명의 아동이 수혜를 받고 있다. 또한 돌봄지원이 부모의 근로와 연계성도 미약하다. 소규모 사업인 아이돌봄이나 시간제보육에서 부모의 근로와 연계하고 있으나 돌봄지원사업의 주류인 보육기관 서비스는 2016년 하반기에 도입한 맞춤형과 종일형 보육의 구분이 안착되기까지 상당한 시간이 걸릴 것으로 예측된다. 유치원 방과후과정과 초등돌봄 역시 취업부모 자녀가 지원 대상이지만 부모의 근로가 이용의 엄격한 기준은 아니다. 가족의 지원은 자녀양육의 주체가 부모라는 점에서 조부모 지원이 대표적이다. 친인척 양육지원은 현재 매우 드물다. 조부모 지원은 여러 가지 양상으로 파악된다. 자녀가 0세아 등 어릴 경우에는 전적으로 주된 양육자 또는 양육 지원자의 역할을 하고 아이가 보육·교육기관을 이용하게 되면 기관 서비스와 별개로 가족의 지원도 받아야 한다. 2014년도 조사(양미선 등, 2014)에 의하면 어린이집 이용 아동의 약 35% 정도가 개인 양육지원 서비스를 병행하여 받는 것으로 나타났는데 개인 서비스 제공자는 대부분이 친‧외 조부모이고 비혈연이 차지하는 비율은 1% 정도인 것으로 파악되었다. 가족에 의한 자녀양육지원 관련 정책은 미약하다. 조부모 양육지원 관련 사업은 중앙정부 추진 정책은 없고 지방정부 특수 시책으로 일부 지자체에서 시행한다. 광주광역시에서 2011년부터 초등학교 2학년 이하 쌍둥이 또는 3자녀 이상인 소득 하위 100% 이하 저소득층 가정에서 손자·녀를 돌보는 조부모에게 기관 미이용 영유아는 월 25만 원, 기관 이용 영유아 및 초등학생은 월 10만 원을 지원한다. 이 외에도 일부 지방정부에서 조부모를 대상으로 양육 관련 교육사업이 추진되고 있다. 2011년도부터 서울시가 지원하고 있는 ‘내 손주학교’와 서울시가 사회적기업으로 노인 일자리 지원사업의 일환으로 추진한 보육전문가 양성 프로그램인 강남시니어클럽의 ‘아이케어센터’가 있고 이 외에도 서울시 관악구, 서초구, 성북구, 구로구 등에서 예비 할아버지·할머니 육아교실을 운영한다. 2011년부터 삼성생명사회공헌재단이 가천대학교와 함께 실시하는 세살마을사업의 일부로 교육사업도 추진한다. 조부모의 손자녀 양육지원이 늘어나면서 지방정부 사업으로 검토한 사례들이 있다. 경기도와 부산시 등에서 그 효과와 문제 등에 대한 연구가 실시되었다. 부산시에서 실시한 연구에서 조부모 양육지원사업은 노인의 삶의 질과 역행하고 부모들의 양가 감정 등 문제가 있다고 보는 시각이 있으나(하정화, 2013) 경기도에서 시행한 연구에서는 부모 입장에서는 실적으로 부모의 자녀양육지원이 출산 결정에 중요한 요인으로, 조부모 양육 만족도는 평균 3.8점(4점)으로 매우 만족하는 것으로 나타났다(백선정 등, 2013). 분절적으로 추진되는 자녀양육지원은 통합적으로 검토하여 제도 간의 정합성을 맞출 수 있는 조정 구조나 일원화 체계를 구축할 필요가 있다. 보육료 지원, 양육수당, 아이돌봄지원과 같은 정부의 재정이 투입되는 정책은 통합적으로 검토하여 지원 대상이나 수준 간의 상대적 적절성을 높여야 한다. 영아종일제돌봄은 39만~91만 원으로 ‘가형’의 경우 0세 8만 5,000원, 1세 34만 원 정도 더 지원한다. 아이돌보미와 보육·교육 서비스 중복 이용 금지 시간 기준을 마련하고는 있으나 정교하지는 못하여 어린이집 시간연장보육, 유치원 방과후과정 지원을 받을 경우를 고려하지 못하였다. 이러한 차이는 분절적 사업 체계에서 비롯된다. 여성가족부를 통해 지원되는 아이돌봄 정부 지원금이 보건복지부 예산으로 편성되는 어린이집 정부 지원 단가보다 높게 책정되어 있다. 담당 부처가 각각 다르기 때문에 정책 결정 과정에서 상호 타 부처 정책을 전혀 고려하지 못하고 있다. 국가 예산 관련 결정 과정에서도 조직의 분리로 상호 비교 기회는 없다. 또한 아이돌보미와 보육의 신청‧관리 시스템이 분리되어 있다. 보육 서비스는 ‘임신육아종합포털 아이사랑’, 아이돌봄 서비스는 ‘아이돌봄지원사업 홈페이지’를 통해 신청한다. 양육 및 보육지원의 효과성에 대한 거시적 접근은 국가 단위 또는 국가간 비교 연구가 많이 실시되었고 일부 연구가 동일 국가 내 지방 단위를분석 단위로 하는 연구이다. 최근 연구로, 1982~2007 OECD 18개국 자료를 회귀분석한 Luci & Theveneon(2011)의 연구에서는 영아보육기관이용률과 출산율 간에 긍정적 관련이 있다고 보고하였다. 개별 국가 연구로는 Bauerschuster 등(2013)이 독일의 1998~2010년 지역 자료를DID 방법으로 분석하여 3세 미만 아동의 공공보육시설이용률과 출산율과의 상관성을 증명하였다. 일본 연구로는 Hiroshi Yoshida(2006)가일본 지방 단위 횡단면 자료를 이용한 OLS 및 WLS 방식의 회귀분석으로보육시설등록률이 합계출산율에 미치는 영향을 분석하고, 보육시설이용률이 출산 수준에 영향을 주는 것으로 나타났으나 그 영향력이 결정적이지는 않다고 보고하였다. 분석 자료 해당 연도의 보육시설 이용이 31.6%인데 보육시설이용률 증가만으로 합계출산율을 회복하기 어렵다고 결론지었다. 개별 국가 연구로 스페인, 노르웨이, 독일 연구 사례를 들 수 있다. Baizan(2009)은 스페인 미시-거시자료 분석을 통하여 3세 미만 아동의 공공보육시설이용률이 개인 출산에 긍정적으로 작용한다고 보고하였다. Rindfuss et al.(2011)은 노르웨이 1973~1998년 동안의 435개 시계열 지방자차단체 단위의 거시자료와 개인의 인구등록 미시자료를 사용하여 지역 내 보육 서비스 이용 가능성이 출산율을 높이는 효과가 있음을 증명하였다. 이 효과는 각 출산 패리티에서 나타났다. 한편, Hank & Kreyenfeld(2001)는 독일 사회경제 패널 자료를 이용하여 첫 자녀 출생에 대한 시간 로짓 분석을 실시하였다. 종속변수는 1984~1985년의 기간 중 첫 출산이고 독립변수로는 개인의 인구사회학적 특성 변수와 보육 관련 변수로 가족 네트워크와 지역 내 공보육이 포함되었다. 지역 내 공보육은 평균 이상과 이하로 단순화하여 투입하였다. 분석 결과 공보육의 공급은 출산과 유의한 관련성을 보이지 않았으나 가족 네트워크로 반영한 비공식 부문의 접근성은 출산에 유의한 영향을 미치는 것으로 분석되었다.