현행 보육정책의 한계점 분석을 통한 일·가정 양립 지원 및 실질적 출산 장려를 위한 보육 서비스 개선 방향 모색 doc_id PCY_201707261124143311_4

가구 단위 분석 결과를 보면, 기관이용시간은 2009년에는 전반적으로 추가출산의사와 부적 관련성을 나타냈으나 2012년에 통제변수가 포함되면서 추가출산의사에 정적 관련성을 갖는 것으로 나타났다. 모의 취업이 추가출산의사에 부적으로 작용하지만 만 5세아 및 영아 무상보육이 추진되는 환경에서는 기관서비스의 장시간 이용이 취업모 지원 수단으로 유용하다는 걸 알 수 있다. 특히 한 자녀 가구의 둘째 자녀 출산의사에 미치는 영향이 두드러졌다. 모의 취업과 상관성이 높은 혈연양육시간은 추가 출산의사와 관련성이 있는 것으로, 2012년의 경우, 통제변수 미포함 분석에서는 추가출산의사와 정적 관련성을 나타냈다. 그러나 모의 취업과 상관성이 높으나 대체로 비용을 지불하여야 하는 비혈연양육시간은 추가 출산의사에 부의 방향으로 관련성을 갖거나 아무 영향을 미치지 못하는 것으로 추정되었다. 전체적으로 볼 때 보육지원이나 보육 서비스 이용은 직접 또는 정책만족도를 통하여 간접적으로 미약하나마 추가출산의사에 영향을 미치고 있음을 알 수 있다. 또한 전체 및 한 자녀와 두 자녀 가구로 구분하여 볼 때 출생 순위가 높아질수록 보육 관련 변인의 추가출산의사에 미치는 영향의 정도도 감소함을 알 수 있다. 분석모형의 RMSEA 지수가 다소 높은 한계가 있다는 점도 염두에 둘 필요가 있다. 각 변수들이 시사하는 바를 요악하면 다음과 같다. 첫째, 정부지원 여부는 2009년에는 추가출산의사에 긍정적으로 작용하는 변수였다. 2009년에는 통제변수를 포함하였을 때도 한 자녀 가구의 추가출산의사에 정부지원은 정책만족도를 통하여 영향을 미쳤다. 그러나 2012년에는 이러한 의미가 사라졌는데, 그 이유는 무상보육 등 정부지원 대상 확대로 상대적 차별성이 없어졌거나 역차별 인식 때문으로 풀이할 수 있다. 2012년에는 정책만족도와 취업 여부와의 관련성 자체가 부의 관계로 변화하였다. 둘째, 기관이용시간은 2009년에는 전반적으로 추가출산의사와 부적 관련성을 나타냈으나 2012년에 통제변수 포함 분석에서 전체 및 한 자녀 가구에서 추가출산의사에 정적 관련성을 갖는 것으로 나타났다. 양육수당은 제도 도입 목적으로 기관 서비스 이용자와의 형평성이 우선 강조되었기 때문에18) 보편적 아동수당과는 차이가 있고 정책적 의미나 개념이 다소 모호하다. 우리나라 양육수당은 현금으로 지급하지만 현금 지원보다는 서비스의 일종으로 보는 견해가 유세하다(고제이 등, 2015). 노르웨이의 경우에 가정양육수당(Child care allowance)은 모든 아동이 국가가 제공하는 보육서비스를 제공받을 권리가 있다는 근거하에 보육시설에 보내지 않거나 단기간 이용하고 자녀를 돌보는 가족에 대하여 보육 서비스 이용시간별로 차등하여 지원한다. 우리나라 어린 이집 미이용 아동에 대한 가정양육수당이 바로 이 유형에 해당한다. 그러나 노르웨이는 물론 스웨덴, 독일, 프랑스 등에서의 양육수당은 취업부모가 자녀를 위해 육아휴직 후에 복귀하지 않거나 일을 중단하고 자녀를 양육할 때 지원하는 현금급여라는 점에서 우리나라의 가정양육수당과 다소 차이가 있다. 종일제보육 서비스 선호는 보육료 수준 및 지원 방식의 획일성과 연계되어 있다. 우리나라 보육정책은 급격한 예산 확대에도 불구하고 획일화된 종일제 서비스로 보편화되어 다양한 수요에 탄력적으로 대응하지 못한다는 지적이 있어 왔다. 국가가 다양한 지원의 선택지를 제공함으로써 수요자의 정책만족도도 높일 수 있을 것이다(서문희 등, 2014). 보육이나 유아교육 서비스 미이용 아동을 위하여 가정양육수당 제도를 도입하고 있다. 이 제도는 한편에서 보편적 수당으로의 전환 가능성을 언급하고 있으나 현재 보육지원 체계 안에서 영아 부모 양육지원 방식으로 제도가 갖는 의미가 있다. 아동수당으로의 전환은 실정책적 효과가 무엇인지와 더불어 양육수당이 보육 서비스와 묶여 있기 때문에 서비스 비용까지 함께 고려하여야 하는 애로가 있다. 또한 현재 양육수당은 지원 수준이 낮다고 보는 부모들이 다수인데, 국가 재정상 어느 정도 수준의 아동수당을 책정할 수 있는지도 정책 변화를 어렵게 하는 요인이다. 보육정책이 추가출산의사에 영향을 미치고는 있으나 그 정도는 미미하다고 할 수 있다. 출산 결정 요인이 매우 다양하기 때문에 단순한 영유아기 투자만으로 저출산 문제를 해결하기 어렵고, 여성 취업 자체가 출산에 대체로 부의 관련성을 보이므로 지역 내 보육이나 유아교육 서비스 이용 가능성이 출산에 기여한 바가 상쇄되거나 방향이 다르게 작용하였을 것으로 추정된다. 특히 2012년에 모 취업이 보육정책만족도와 부적 관련성을 보였다는 점은 최근의 보편화된 보육정책이 취업모를 제대로 배려하지 못하였음을 나타낸다. 영유아 지원정책이 그 목적을 분명하게 설정하지 못한 채 획일적 확대일로로 추진되어 온 결과라 하겠다. 앞으로 보육이나 유아교육정책이 일․가정 양립 지원 기능 등 실보육 수요와 연계성이 보다 강화되어야 함을 시사한다고 하겠다. 보육정책의 출산 관련 효과가 잘 나타나지 않은 이유는 출산 결정 요인이 매우 다양하기 때문에 단순한 영유아기 투자만으로 효과를 보기 어렵고, 여성 취업 자체가 출산에 대체로 부의 관련성을 보이므로 보육이나 유아교육 서비스 이용 가능성이 출산에 기여한 바가 상쇄되거나 방향이 다르게 작용하였을 것으로 추정된다. 최근 OECD 국가 비교 연구를 보면, 출산 수준이 높은 국가들의 여성 취업률도 높다. 즉 일과 가정의 양립이 가능하여야 출산율이 높다는 것이다. 그러나 미시자료 분석에서도 나타난 것처럼 어머니의 취업과 추가출산의사와의 관련성은 부적 관계이다. 이는 취업과 출산을 병행할 수 없음을 나타낸다. 일·가정 양립 지원정책으로는 현금, 보육 서비스, 그리고 시간 지원이 균형을 이루어야 하는데, 우리나라의 경우에는 이러한 기본 지원이 조화를 못 이루고 있다. 따라서 취업모들이 보육지원정책 자체에는 만족한다고 해도 추가출산으로 이어지지는 못하는 것이다. 그나마 정책만족도도 보편적 지원 이후에는 취업부모의 만족도가 상대적으로 낮아졌다. 최근에 모 취업이 보육정책만족도와 부적 관련성을 보였다는 점은 최근의 보육정책이 취업모를 제대로 배려하지 못하였음을 나타낸다. 영유아 지원정책이 그 목적을 분명하게 설정하지 못한 채 확대 일로로 추진되어 왔기 때문이므로, 앞으로 보육이나 유아교육정책이 일·가정 양립 지원 기능 등 실 보육 수요와 보다 연계성이 강화되어야 함을 시사한다고 하겠다. 이러한 기조하에서 앞으로의 보육정책의 방향성을 몇 가지 모색하고자 하였다. 첫째로는 보육지원정책이 일·가정 양립 지원정책이 되도록 보육 서비스와 부모의 근로를 연계시켜야 한다. 보육이 보호와 교육의 합성어이고 두 가지 개념이 상당 부분 수렴되었지만 아동 연령에 따라서 중점을 두어야 하는 서비스는 차이가 있다고 생각되므로 보호의 주 대상인 영아에게는 특히 부모 근로와의 연계 강화가 필요하다. 둘째, 국공립, 직장, 사회복지법인 등 공공성 높은 어린이집의 비중이 현재보다 증가되어야 한다. 보육정책과 일․가정 양립 지원정책과의 관련성을 강화한다. 부모와 아동의 돌봄 필요 정도를 반영하여 적절하게 서비스를 제공하여야 한다. 부모의 수요와 재정 지원의 효율화뿐 아니라 아동이나 교사 관점에서도 필요한 정책 방향이다. 우선 맞춤형보육, 이용시간 이원화가 정착되어야 한다. 2016년 7월부터 맞춤형보육제도가 도입되었다. 종일제 중심의 보육제도는 미취업모나 유휴인력이 있는 가정의 요구에 적절하게 대응할 수 있는 체제는 아니므로(서문희 등, 2009), 이에 따라 나타나는 여러 가지 문제를 해소하고자 6시간 정도의 단시간 보육시간을 마련하여 수요에 부응하고 현실과 제도 간의 괴리를 극복하고자 하였다. 그러나 장시간 보육이 익숙해진 부모, 보육료 지원 단가의 문제, 그동안 익숙해서 고착화된 어린이집 일과 운영, 교사의 안정적 운영 등의 이유로 아직 제도로서 자리를 잡지 못하고 있다. 사실 어린이집 운영시간이 12시간이지 아동의 어린이집 이용시간에 대한 개념은 없었다. 여성의 취업률은 50%를 약간 상회하고 영유아를 둔 어머니의 취업률은 35% 수준인데 모든 아동에게 명목상 12시간 어린이집 이용을 허용하는 것이 불합리할 뿐 아니라 어린이집 실제 이용시간과도 맞지 않는다. 본 연구 결과를 선행 연구 결과와 비교하면, 2008년 이후 연도 자료 추가로 기관 서비스 이용과 여성경제활동참여율과의 관련 유의성이 달라졌음을 알 수 있다. 2009년 분석에서는 기관 서비스 이용과 여성경제활동참여율과의 관련성은 정적 관련성을 나타내었다(서문희 등, 2009). 이삼식 등(2008)의 연구에서도 보육‧교육비 지원정책이 여성의 취업 여부를 매개로 하여 총 출산 자녀 수에 미치는 간접적인 효과는 0.02로 미약하나마 정적으로 나타난다고 보고하였다(서문희 등, 2011). 이러한 선행 연구와 본 분석 결과는 보편적 보육․유아교육 비용 지원의 확산으로 보육의 일․가정 양립 지원 기능이 잘 나타나지 않게 되었음을 알 수 있다. 이는 양육비용 지원정책이 직접 또는 여성경제활동참여율 제고를 통해 출산력 변화에 간접적으로 영향을 미치기 위해서는 단순한 보육 서비스 이용 이외의 차별성 있는 일하는 부모 지원책이 필요함을 나타낸다고 하겠다.