유럽의 청년실업 및 니트(NEET) 문제 해결을 위한 '청년보장(Youth Guarantee)' 프로그램의 도입 배경, 주요 내용 및 국가별 성공 사례 분석 doc_id PCY_201708070529328831_1

그동안 발표되어 온 청년고용대책은 시기에 따라 조금씩 다르지만 인턴제를 중심으로 한 경과적 일자리 정책, 공공부문에서의 정규직 및 임시 일자리 채용 확대정책, 민간부문 채용유인 제고정책, 직업훈련 정책, 수요와 공급을 중개하는 고용서비스 정책 등으로 구성된다. 2015년 7월 27일 발표된 청년고용대책(청년고용절벽 해소 종합대책)과 2016년 1월 20일에 있었던 고용노동부의 업무보고도 이러한 틀을 벗어나지 않는다. 최근의 청년층 고용정책이 기존의 대책과 다른 점은 정년연장이 이루어진 최근의 상황을 반영하여 임금피크제 도입 촉진 및 노동개혁이 강조되었다는 점이다. 그러나 이러한 정책은 정년연장이 노동시장에 미치는 효과 및 임금피크제 도입 효과를 과대 추계했다는 논란을 빚어왔으며 노동개혁을 위해 세대 간 갈등을 불러일으킨다는 비판으로부터 자유롭지 않다. 이번 호 국제노동브리프에서는 우리나라보다 앞서서 경제·산업구조 및 인구구조 변화를 경험한 일본, 청년실업 해소를 내세워 노동개혁을 추진하고 있는 프랑스, 청년보장(Youth Guarantee)이라는 새로운 고용정책 패러다임을 EU 차원에서 추진하고 있는 유럽의 사례를 통해 청년고용 문제에 대한 이해를 높이고, 청년고용정책과 관련한 시사점을 찾아보고자 하였다. 현 상황을 살펴보면, EU 회원국들이 유럽의 미래세대들에게 지속가능한 고용 및 훈련 기회를 제공해야 할 필요성이 절실함을 알 수 있다. EU 집행위원회는 우려할 만큼 높은 청년실업률에 직면하여 행동을 취하기로 결정하고, 2012년 12월 EU 회원국 전체에서 ‘청년보장’ 프로그램을 실행할 것을 제안하였다. 청년 니트 인구의 확산에 따른 매우 높은 비용과 함께, 경제위기 이후 실업의 여파가 특히 청년들에게 크게 미쳤다는 점이 청년보장 프로그램 수립의 주요 동기였다. 실직 또는 학업을 마친 지 4개월 이내에 청년들이 노동시장에 재합류하도록 함으로써 이들의 실직을 막고 노동시장 장기 이탈을 예방한다는 것이, 오스트리아, 핀란드, 스웨덴의 성공적인 경험을 기반으로 하여 EU 차원에서 청년고용을 위해 수립된 새로운 “포괄적(umbrella)” 정책인 청년보장 프로그램의 핵심이다. 2013년 4월 22일, EU 이사회는 청년보장 프로그램 수립 권고를 발표하였고, 뒤이어 2013 년 6월 EU 이사회는 이를 승인하였다. 2013년 4월 “EU 이사회 청년보장 프로그램 수립 권고"는 다음과 같이 제시하고 있다. 청년보장 프로그램은 2012년에 대부분 개념이 정립되고 2013년에 EU 차원에서 승인을 받아, 2014년 예비대책(European Commission, 2014)이 마련되어 이행되기 시작했지만, 이러한 정책은 유럽에서 가장 빠르게 이행된 정책 중 하나로 꼽을 수 있다. 이미 청년보장 제안은 매우 빠르게 채택된 바 있으며 이는 청년고용 위기 문제에 신속하게 대처해야 한다는 유럽 차원의 위기감을 반영하는 것이기도 하다. EU 이사회 권고는 이러한 6개 요소의 중요성을 강조하고 있지만, 청년보장 프로그램 이행에 있어서는 ‘만병통치약과 같은 해법은 없다'는 접근법이 현재의 청년실업 상황을 적절히 해결할 수 있다는 점도 강조되어야 한다. 회원국들은 자국의 국가, 지역 및 소지역적 특성을 고려하는 동시에 위에서 언급한 권고들을 충분히 수용해야 할 것이다. 청년보장 프로그램이 EU 차원에서 새로운 정책 구상안이기는 하지만 모든 청년들에게 기회를 보장한다는 개념은 새로운 것이 아니다. 수년간 일부 유럽 국가들은 청년층의 훈련 또는 교육을 보장하려는 취지의 대책들을 실행하여 왔다. 이 국가들의 완벽한 접근방식이 인정되어, 유럽 정책 논의에서는 오스트리아, 핀란드, 스웨덴이 대표적인 사례로 언급되고 있다. 이러한 청년보장제도들은 청년의 취업, 교육 또는 훈련 진입을 지원한다는 목적하에 유사한 기본원칙을 지닌다. 세 국가 모두에서 청년보장제도는 청년의 노동시장 이탈이 고착화되기 전에 예방하는 데 궁극적 목표를 두고, 청년실업 해결을 위해 즉각적으로 개입하는 데 목적이 있다. 또한 세 국가의 모형 모두 견습제에 각별히 중점을 두고 있다. 견습제의 높은 비중은 특히 오스트리아의 훈련보장 제도의 주요 특징이다. 2013년 EU 노동력 조사의 자료에 의하면, 유럽에서 15~24세 연령의 니트 인구 중 가장 큰 비중을 차지하는 집단은 단기 실직자(29.8%)이며, 장기 실직자(22%), 가족 책임으로 인한 니트(15.4%), 재진입자(7.8%), 질병 또는 장애로 인한 니트(6.8%)가 그 뒤를 잇고 있다. 니트 인구 중 약 5.8%는 구직 단념자이며, 나머지 12.5%는 ‘기타 니트’에 해당한다. 구직 단념자, 단기 및 장기 실직자, 재진입자의 비중을 고려하면, EU 28개국 평균으로 니트 인구의 약 60%(15~24세 청년 약 470만 명)가 노동시장 요인으로 인해 니트 집단에 속해 있다고 할 수 있다. 나머지 40%는 가족 책임, 질병이나 장애 등과 같이 사회정책과 관련이 더 큰 이유에 의해 니트가 된 것으로 보인다. ‘기타 니트’의 범주에 대해서는 추론할 수가 없지만, 자료에 의하면 니트 인구의 3분의 1 이상이 지속적인 노동시장 이탈 위험이 있으며 따라서 이들을 재통합하기 위한 특별한 재활성화 조치들이 추가로 필요한 것으로 보인다. 그러나 이는 장기 실직자와 구직 단념자 외에 다른 하위집단들의 취약성 정도를 조사할 수 없는 상황에서 두 집단만을 고려한 매우 보수적인 추산이라 할 것이다. 더구나, 청년 장기실업도 문제가 되고 있다. 사실, 학교-직장으로의 이행 과정에서 단기 실직은 일반적인 경우로 간주될 수 있지만, 청년들이 노동시장으로부터 장기간 이탈되는 경우에는 취업경력 미흡, 임금에 불리한 조건 형성, 노동시장 이탈 위험 증가, 반사회적 생활 방식 등으로 평생에 걸쳐 그 영향이 나타날 수 있으며, 결과적으로 사회적 소외가 심화된다. 이러한 점에서, 유럽 차원의 장기실업이 전체 청년실업에서 차지하는 비중은 약 3분의 1에 달한다. 하지만 이러한 상황은 국가별로 상당한 차이가 있다. 일부 국가에서는 청년실업률이 높은 동시에 장기 청년실업률도 높게 나타난다. 그리스, 크로아티아, 이탈리아가 이에 해당하며, 청년 실직자의 절반가량이 장기 실직자이다. 이와는 반대로 청년층에서 장기 실직자의 비중이 가장 낮은 국가들로는 핀란드, 덴마크, 스웨덴이 있으며(모두 전체 청년실업자 대비 10% 미만)(Eurostat, 2015a), 오스트리아가 그 뒤를 잇고 있다. 이 국가들은 모두 이미 청년보장제도가 실행되어 제 기능을 발휘하고 있다. 위 설명상자에서 알 수 있듯이, 오스트리아, 스웨덴, 핀란드의 청년보장제도는 전반적인 배경, 의도, 범위, 수혜자격 조건, 제공 방안의 유형, 개입의 기간과 비용에 있어 상당한 차이를 보인다. 하지만 각각의 모형은 해당 회원국 특유의 초기 상황과 배경을 반영하고 있다. 체계적인 정책 평가가 제한적이긴 하지만 이 국가들이 취하고 있는 접근방식들은 청년층의 이탈을 예방하고 해결하는 효율적인 방안으로 볼 수 있다. 가령, Eurofound(2012b)에 의하면, 핀란드에서는 청년 구직자의 83.5%가 실직자로 등록된 지 3개월 이내에 성공적인 기회(offer)를 제공받았다. 그 이후로 핀란드의 청년보장 기회는 최고 30세의 청년 졸업자도 포함되도록 더욱 확대되었다. 스웨덴의 경우, 2010년에는 청년 구직자의 46%가 청년보장 기회 제공의 결과로 성공적인 취업 성과를 거두었으며, 이 프로그램은 경제위기 전까지 전반적으로 성공적인 제도임이 입증되었다. 오스트리아의 한 노조단체에 의한 평가에 따르면, 오스트리아의 청년보장제도에 참여한 청년의 평균 70%가 노동시장에 진입하고 있다고 한다. 이러한 높은 투자 수익률도 이 제도의 성공 요인 중 하나로 언급되고 있다.