정부조달의 특성과 주요 국가별 조달 제도 및 시장 진입 장벽에 관한 분석 doc_id PCY_201708160123065871_11

정부조달의 조달 대상은 상품, 서비스, 건설서비스이고 조달 주체는 중앙정부, 지방정부, 공공기관으로 분류된다. 한 국가의 경제에서 정부는 가계와 기업, 외국과 더불어 기본 경제주체 중 하나이며 정부조달을 포함한 정부의 지출은 소비, 투자, 수입과 함께 총수요의 한 요소이지만, 정부는 여타 경제주체와 다른 점이 존재한다. 첫째, 여타 경제주체는 여러 작은 주체의 결합인 반면, 정부는 하나 또는 극히 소수(중앙정부와 지방정부 등)로 구성되어 그 규모가 개별 기업이나 일반 소비자에 비교하면 절대적으로 큰 점이 특징이다. 또한, 일부 품목에 대해서는 수요독점(monopsony) 형태로 운영하고 있으므로 정부의 시장영향력은 여타 경제주체들보다 훨씬 강력하다고 할 수 있다. 둘째, 여타 경제주체는 법이나 규제 등 주어진 환경과 상황 하에서 경제활동을 수행해야 하지만 정부는 법이나 규제 등 활동 환경을 비교적 쉽게 변경할 수 있어 일반 기업과는 달리 시장경제의 제한이나 규율의 영향을 적게 받을 수 있다. 셋째, 기업이나 소비자는 본인의 수익이나 신용에 따라 지출 수준이 결정되는데 반해, 정부는 이러한 제약을 받지 않을 수 있다. 전술한 바와 같이 GATT와 GATS에서는 정부조달을 최혜국대우, 내국민 대우 등에서 제외시키고 있다. WTO GPA는 정부조달에 다자무역의 원칙을 적용시켜 시장을 개방하려는 노력의 결과였으나, 일부 GATT/WTO 회원국의 강력한 반대로 GPA는 다자협정이 아닌 복수국간협정으로 남게 되었다. 많은 국가들이 GPA의 다자화를 반대하는 이유는 우선 정치적 민감성을 들 수 있으며, 이밖에도 일부 국가들이 정부조달과 정부지출을 국내 경제발전 수단으로 간주하고 있기 때문이다. 개발도상국은 물론 일부 선진국도 GPA 가입을 기피하고 있으며 미국과 호주 등은 국내기업에게 혜택을 주는 조달정책을 운영하고 있다. 한편, 칠레 등 일부 국가는 GPA가 규정하는 투명성, 입찰과정, 낙찰기준에 관련된 조건 및 이행사항이 지나치게 경직적이므로 정부의 융통성 있는 운영을 방해할 수 있다고 주장하며, 또한 비교적 개방적인 정부조달 시장을 보유하고 있음에도 불구하고 GPA에 가입하지 않고 있다. 특히 GPA에 가입한 국가들마저도 자국의 환경을 고려하여 양허안에서 일부 조달기관이나 조달 대상품목을 제외시키고 있다. 미국의 연방정부 조달시장 규모는 2012년 기준 약 5천 179백억 달러로 연방정부 총 지출액의 14%를 차지한 것으로 알려져 있다. 미국의 연방 구매를 총괄하는 법령은 「연방구매규정(Federal Acquisition Regulation)」이며 동 법의 테두리 내에서 각 분야별 법규와 정책을 채택하여 운영하고 있다. 「연방구매규정」에는 외국 상품의 구매에 관한 규정들도 포함되어 있는데 미국산우선구매정책(Buy American) 관련 규정이 중추를 이루고 있고, 국제수지 운용을 위한 외국산 구매제한 규정이 보완적으로 도입되어 있다. 미국산우선구매정책은 미국 내에서 사용될 목적으로 구매되는 외국 물품에 대한 규정인데 비해, 국제수지운용정책관련 구매제한은 미국 외에서 사용될 목적으로 구매되는 외국물품에 대해서 적용된다는 점에서 구별된다. 미국산우선구매정책 규정은 미 연방정부 기관들이 공공목적으로 물품을 구매할 때 미국 내에서 생산되고, 미국산 재료가 50% 이상 사용된 물품을 구매하도록 하는 것이다. 미국은 자국산 우선 구매정책에 의해 외국물품의 구매를 제한하고 있지만 상호간에 정부 조달시장을 개방하기로 합의한 WTO 정부조달협정에 가입한 국가의 기업에 대해서는 국내기업과 차별을 두지 않는다. 대만은 1999.5.27일부터 시행된 「정부조달법」에 의거하여 GPA의 공고 금액인 100만 대만달러 이상인 공사, 재무, 노동 서비스 조달 사업을 대외적으로 공개하여 조달하고 있다. 대만은 2008.12월 GPA 가입을 승인 받았으며 2009.7.15일부터 발효 중이다. 그러나 대만의 GPA에 양허된 조달 기관은 총통부와 행정원 및 산하 소속기관 등으로 한정되어 있어 기타 지방정부 정부조달 입찰 참여시 현지 기업에게 우선권이 부여될 소지가 크다. 건설업 면허 발급, 건설공사 인력에 대한 비자발급 등이 제약 요인으로 작용하고 있고 관급공사의 경우 현지 업체들 간의 담합이 존재하여 우리나라 업체들은 현지 유력업체와 합작을 통해야만 수주가 가능한 실정이다. 2014년도에 입찰 종료된 GPA 정부 조달은 총 2,442건으로 외국 기업은 대개 구매 입찰을 위주로 낙찰되고 있다. 외국 기업의 낙찰 건수는 총 417건이며 낙찰 금액은 총 332억 1200만 대만달러(비중 17.73%)에 불과하다. 이는 외국 기업이 대만 정부 조달 시장에 참여하는 데 있어 언어 장벽(입찰 제반 서류는 반드시 중국어로 작성, 구비서류가 외국어일 경우 중국어 번역본을 구비), 제반 비용 부담 및 시간 소요 등의 장애가 따르기 때문이다. 인도 중앙정부의 구매는 인도 재무부가 발표한 「General Financial Rules」를 따라야 한다. 자체 웹사이트를 가진 조직은 입찰 내용을 동 사이트에 게재하여야 하며, 자체 웹사이트가 없는 조직은 National Information Center(NIC) 사이트에 게재하여야 한다. 반복적으로 이루어지는 정부 구매는 상공부 산하 인도 조달청(Directorate General of Suppliers and Disposals)을 통해 이루어진다. 한편, 인도에서는 공사 입찰시 공사 금액의 1%, 공사 수주시 공사금액의 10%를 보증채권 형식으로 발주처에 제공하여야 하는데, 많은 인도 공기업들이 인도에서 운영되는 주요 은행에서 발급한 보증채권에 대해서만 유효성을 인정하고 있다. 이로 인해 우리 건설업체들은 한국의 주거래은행에서 일차적으로 채권을 발급받고 다시 인도 내에서 이 채권을 재보증(Counter Guarantee)해야 하기 때문에 많은 시간이 소요되고 수수료를 이중으로 지불하게 되어 우리 건설업체의 가격경쟁력을 저하시키는 요소로 작용하고 있다. 일본의 경우, 1994년 WTO 정부조달협정에 의한 일반경쟁입찰을 도입하여 내외 무차별의 원칙을 적용(외국기업의 해외실적을 평가대상에 추가, 외국기업의 일본시장 진출기회 확대)하고 있다. 일본 입찰제도의 특징은 각 수요기관별로 자체 조달하는 분산조달제도를 채택하여 시행해 오고 있다는 점이며 일본이 지금까지 미국을 비롯한 주요 국가들로부터 정부조달관행 시정요구를 받아온 이유도 이러한 분산조달제도 및 자국의 독특한 조달관행이 여타 국가들에게는 시장접근을 제한하는 주요 수단으로 작용했기 때문이다. 이러한 폐쇄적인 관행은 중앙정부 조달에 있어서 개방대상 조달안건에 대한 외국기업의 조달비율이 2013년 기준으로 금액대비 3.0%, 건수대비 2.9%로 극히 저조하다는 점을 통해서도 알 수 있다. 일본의 중앙정부 조달규모는 2014년 기준으로 약 2조 435억 엔으로 전년대비 0.6% 감소(조달 건수도 15,613건으로 전년대비 12.3% 감소)하였다. 한편, 일본의 건설사업의 규모는 2015년 기준 약 48조 4,600억 엔으로 그 중 정부부문의 공공사업분야가 약 20조 1,600억 엔이고 민간분야가 약 28조 3,000억 엔으로 파악되고 있다. 호주는 선진국 중 유일한 WTO 정부조달협정 미가입 국가로서 정부조달 관련 외국기업 참여를 제한하는 다양한 제도를 운영해 왔다. 그러나 2005.1.1일 미국과의 FTA 발효 등을 계기로 연방정부 차원의 정부조달정잭을 대폭 수정, 비차별원칙을 도입하고 정부 조달 입찰시스템 (Austender) 신규 등록시 필요한 호주사업자등록번호(ABN: Australian Business Number) 기입을 필수사항에서 선택사항으로 바꾸는 등 외국 기업의 연방정부조달시장에 대한 진입장벽을 완화하고 있다. 그러나 여전히 호주 연방정부 조달시장에 참여하기 위해서는 ESA(Endorsed Supplier Arrangement에 따라 사전요건(건전한 재무상태, 산업표준요건 충족, 정부정책과 일치 등)을 충족시켜야 하며, 일부 주정부 차원에서는 여전히 국내기업 우대제도를 운영하고 있다. 호주는 정부조달 전담기구를 두지 않고 있으며 각 부처 및 정부기관들이 자체적으로 입찰 등을 통하여 조달하고 있다. 연방정부 차원에서 현존하는 진입장벽은 IT 등 정보통신분야에서 2천만 호주달러 이상의 정부구매에 참여하는 기업은 하드웨어의 경우 구매액의 10%, 소프트웨어의 경우 20%를 호주 중소기업으로부터 구매해야 한다.