국가연구개발투자의 목적과 현황을 바탕으로, 연구개발 투자의 효율성 제고 및 경제적·사회적 효과를 측정하기 위한 증거 기반의 영향평가 필요성 doc_id PCY_201708240255241521_1

살펴보면 2015년도 정부연구개발투자는 총 18.9조 원으로 이는 전년도인 2014년의 17.6조 원보다 약 7.0%가 증가한 수치이다. 최근 5년간(ʼ11~ʼ15년)으로 확장해서 살펴보면 국가연구개발사업에 대한 투자는 연평균 6.2% 신장하는 것으로 나타났는데, 이는 통합재정규모의 연평균 증가율인 5.3%보다 약 1.2배 높은 수치이다. 각 정부 역시 가장 중요하다고 생각하는 분야를 중점적으로 성장시키기 위해 많은 지원과 투자를 아끼지 않는데, 이러한 정부의 지원은 새로운 성장동력으로서 신산업을 창출하거나 많은 신규 고용을 창출하는 역할을 하기도 한다. 이처럼 국가가 전체 예산의 상당 부분을 연구개발투자에 직접 지원하는 이유는 무엇일까? 이에 대해서는 상당한 논의가 필요하겠지만 기본적으로 혁신이 새로운 부가가치를 창출하는 수단이며, 연구개발활동이 혁신을 위한 기본 토대가 된다는 것은 큰 틀에서 합의가 되는 부분일 것이다. 결국, 새로운 부가가치 창출을 위해서는 혁신이 필요하고, 이러한 혁신을 촉진하고자 함에 국가연구개발투자가 이루어지고 있는 것이다. 이처럼 국가연구개발투자가 지향하고 있는 목표가 혁신이라는 점에서 주의 깊게 살펴보아야 하는 주체는 바로 기업이다. 과학기술혁신은 국가와 산업의 장기적 성장을 견인하는 동력이다. 우리나라는 과학기술혁신을 위해 연구개발투자를 매년 늘려가고 있다. 2014년 기준 전체 605억 달러의 연구개발투자 중에서 24%인 169억 달러를 투자하였다. 전체 연구개발투자 기준으로 세계에서 6위, 정부 투자금액을 기준으로 5위에 해당하는 규모다. 경제규모를 고려했을 때 우리나라의 연구개발투자 집중도는 더욱 두드러진다. 연구개발투자 총액 기준 GDP 대비 4.29%이며, 정부연구개발투자만을 봐도 GDP 대비 1.2%에 이른다. 이는 세계에서 가장 높은 수준의 투자 집중도이다. 한편 최근 고령화, 저성장, 금융위기 등을 원인으로 경제의 성장 속도가 위축되고 있다. 정부와 민간의 투자 규모를 늘리기가 어려운 상황이다. 연구개발투자에 대한 논의는 보다 높은 연구개발투자 효율성을 달성하는 방향으로 좁혀지고 있다. 연구개발투자에 대한 선택과 집중의 투자 그리고 적극적으로 성과를 창출하고 이를 확산 및 활용하겠다는 것이다. 보다 효율적인 연구개발투자 전략을 모색하면서 함께 논의 되는 것이 연구개발투자의 효과성을 높이는 방안이다. 우리나라는 매년 정부연구개발예산에 대한 투자계획을 세우고 이를 국가연구개발사업을 통해 집행하고 있다. 이처럼 정부가 직접 R&D 자금을 투입하는 국가연구개발사업은 과학기술혁신정책에서 매우 중요한 위치를 차지하고 있으며, 정부가 주도적으로 수행하고 있는 직접적인 자금 투입이라는 점에서도 주요 관심 대상이다. 이러한 국가연구개발사업에 대해 정부는 매년 ‘국가연구개발사업 조사‧분석 보고서’를 발간하여 연구개발에 대한 정부의 투자 현황을 공개하고 있다. 이 보고서의 목적은 ‘국가연구개발사업의 집행 현황에 대한 체계적인 조사를 통해 R&D 추진현황의 다각적인 분석 자료 산출’과 ‘증거 기반의 효율적인 국가연구개발사업 추진과 정책 방향성 제시를 위한 기초자료 제공’에 있음을 밝히고 있다. 보고서를 통해 국가연구개발투자의 부처별, 연구비규모별, 부문별, 수행주체별, 별, 기술 분야별에 따른 다양한 정보를 제공하고 있으며, 최근 들어서는 산학연 협력의 관점에서 공동연구의 형태에 대한 정보도 제공하고 있다. 정부는 매년 막대한 자금을 들여 국가연구개발사업을 수행하고 있으며, 2015년의 경우 이 규모는 총 18.9조 원에 이른다. 이와 같은 정부 R&D 자금은 대학, 정부출연연구소를 포함한 공공연구기관, 기업 등에 지원되며, 공적 자금으로서 이들이 원활한 기술개발을 할 수 있도록 돕는 역할을 한다. 이와 같은 국가연구개발사업은 기획에서부터 수행, 관리, 평가까지 다양한 절차를 거쳐 관리되고 있다. 특히 사업의 평가에 있어서는 연구개발을 통한 논문과 특허와 같은 기술적인 성과와 연구개발을 통한 매출액 증가나 기술이전을 통한 기술료 획득과 같은 경제적인 성과 등 다양한 성과지표를 제시하고 있다. 하지만, 이러한 성과지표들은 국가연구개발사업을 통해 나온 산출물들을 나타내는 지표로서 국가연구개발사업의 경제적 성과를 측정하기에는 부족하다. 앞서 언급한 것과 같이 국가연구개발자금은 공적자금의 성격을 가지고 있기 때문에 이 자금을 통해 어떠한 경제적 성과가 창출되었는가를 살펴보는 일은 매우 중요하다. 본 연구에서는 국가연구개발사업의 경제적 성과, 특히 기업에 지원된 정부의 자금이 어떠한 효과를 보였는가를 증거기반의 관점에서 살펴보았다. 국가연구개발투자 영향분석은 연구개발투자에 따른 경제적·사회적 영향을 측정하고 분석함으로써 미래 정책 설계에 필요한 증거기반을 제시하기 위한 것이다. 증거에 기반을 둔 정책 설계와 실행을 통해 연구개발투자의 효과성이 제고될 것으로 기대한다. 영향분석이 제도화된다면 영향평가라 부를 수 있을 것이다. 기존의 종료평가/추적평가와 영향평가를 비교하면, 종료평가와 추적평가가 성과의 달성 수준, 성과 확산 계획, 성과 활용에 대한 점검을 통한 개별적 관점, 공급자 관점의 평가라면 영향평가는 종합적 관점, 수요자 관점에서 R&D 투자의 경제적, 사회적 영향을 분석, 평가한다고 볼 수 있다. 또 시기적으로 차이가 존재하는데, 종료평가는 사업 종료 후 결과를 바탕으로 평가를 실시하고 추적평가는 사업 종료 후 일정 기간 동안의 직접적 성과로 평가를 실시하는 반면, 종합영향평가는 상위의 정책단위 또는 R&D 투자 전반에 대해 평가를 하므로 필요시 언제든 수행할 수 있다. 정부가 기업에게 지원하는 연구개발사업 지원금의 적정규모가 존재하는가에 대해서는 논의가 분분하다. 특히 최근 이슈가 되고 있는 R&D 효율성과 맞물려 과도한 R&D지원으로 정부 지원의 효율성이 떨어지고 있다는 의견도 꾸준히 제기되고 있다. 만일 정부의 지원 효과가 가장 높게 나타나는 적정 연구개발지원금이 존재한다면 이러한 논의는 상당 부분 해소될 수 있다. 국가연구개발사업 데이터 상에서 나타나는 중소기업에 대한 연구개발지원금 규모를 알 수 있다. 중소기업들은 평균적으로 3.92억 원의 연구개발지원금을 받고 있으며, 연구개발지원금을 연구기간으로 나눈 단위기간당 연구개발지원금을 보면 약 2.18억 원의 자금을 지원받고 있다. 이번 분석에서는 이러한 연구개발지원금의 규모가 종업원 수 증가율에 미치는 영향을 알아보고자 한다. 앞서 언급한 것처럼 스스로 연구개발을 할 수 있는 대기업과 달리 자금난을 겪고 있는 중소기업들에 대한 국가의 연구개발지원이 꾸준히 늘어나고 있음을 확인할 수 있다. 특히, 기존의 대기업 성장 중심의 경제 체제에서 경쟁력 있는 중소기업들의 출현이 더뎌온 우리나라의 경우 국가가 직접 나서서 중소기업들을 지원하는 것은 매우 중요하다고 볼 수 있다. 또, 이와 같은 중소기업에 대한 정부의 지원이 실제 어떠한 효과가 있었는가를 면밀하게 살펴보는 것 역시 필요하다. 아울러 정부 연구개발지원의 효율성 증진에 대한 사회적 요구가 증대되고 있는 현 상황에서 보았을 때에도 이러한 연구는 중요하다고 볼 수 있다. 국가연구개발사업의 효과에 대한 논의에서 뿐만 아니라 영향평가 영역에서도 이러한 연구는 매우 중요한 위치를 차지하고 있다. 본 보고서의 주된 관심사인 과학기술혁신정책의 영향평가에 대한 탐색 연구로 볼 수 있는 보고서에서 제시하고 있는 정책영향평가의 논리모형이다. 본 연구는 혁신의 창출이라는 국가적 어젠다(agenda)를 바탕으로 투입된 국가연구개발투자의 효과를 살펴보고자 했다.