국가 연구개발(R&D)의 효율성 제고를 위한 정부와 민간의 역할 분담 및 기술 단계별 최적의 지원 전략 모색 doc_id PCY_201708240317227091_1

조윤애(2004)는 1979~2002년까지의 기업 재무관련 자료를 활용하여 우리나라 제조업의 연구개발 파급효과를 추정하였다. 특히 노동, 물적 자본 외에 연구개발투자를 자체 연구개발자본과 외부 연구개발자본(연구개발파급)으로 나누어 포함한 Cobb-Douglas 생산함수를 추정하였다. 이때 외부 연구개발자본은 정부의 연구개발투자를 의미하는 것이 아니라 산업간 중간재의 흐름과 거래를 의미한다. 외부 연구개발자본을 구하기 위하여 국내에서 생산된 중간재의 산업간 흐름을 나타내는 산업연관표와 국산거래표를 활용하였다. 추정 결과 대부분의 산업에서 외부 연구개발자본의 산출 탄력도가 자체 연구개발자본의 산출 탄력도보다 높게 나타났다. 기업규모별로는 200인 이상의 기업에서 외부 연구개발자본의 산출 탄력도가 자체 연구개발자본의 산출 탄력도보다 높게 나타났다. 과학기술정책연구원(2006)은 연구개발투자의 정부와 민간의 역할 분담 방안을 모색하기 위하여 NTIS DB를 활용하여 정부의 연구개발투자 구조, 과학기술연구개발활동조사 DB를 가지고 민간의 연구개발투자 구조에 대해 포트폴리오분석을 수행한 후 양자를 비교 분석하였다. 분석은 연구개발단계별, 기술별, 미래유망 신기술별, 차세대 성장동력별, 경제사회목적별, 지역별 등 다각적 차원에서 이루어졌다. 이러한 분석을 통해 정부의 연구개발투자는 시장실패가 일어나기 쉬운 기초연구에 집중, 정부 연구개발투자 배분의 방향을 산업개발 진흥에서 원천기술과 공공･복지기술에 대한 배분의 증가로 전환, 연구의 성격 측면에서는 도입기 기술의 기초연구로 전환, 산업진흥을 위한 정부 연구개발투자에 있어서는 지나친 산업 편중 지양, 연구개발역량이 취약한 중소기업의 역할 보완, 수도권 편중 완화 등에 초점을 맞출 필요가 있음을 지적하고 있다. 이흥권(2010)은 국가연구개발사업 투자 효율성 제고를 위한 관련 제도 개선 및 합리적 예산편성 전략을 모색하기 위해 전략적 R&D 예산 배분 및 편성 관련 연구를 수행하였다. 이를 위해 크게 연구의 범주를 중장기 R&D 투자 전략, 연구관리 체계 효율화, 기술혁신지원제도로 나누었다. 중장기 R&D 투자 전략에서는 R&D 투자의 경제적 파급효과 추정, 중장기 R&D 재정소요 예측, 국가연구개발사업 중기 투자로드맵 방향 설정 등이 다루어졌다. 연구관리 체계 효율화에서는 기초연구의 통합적 정책운영체계 개선, 연구관리 전문기관 연구기획 평가비 운용 효율화, 기술혁신지원제도에서는 정부 R&D 투자의 기업생산성 제고효과, 기술료 제도 개선, 중소기업 기술혁신 역량, 과학기술분야 일자리 창출과 기술창업촉진방안 등의 주제가 세부적으로 탐구되었다. 특히 정부와 민간의 연구개발투자 방향과 관련하여서는 정책의 관점을 민간이 기술개발수요를 제기하고 이를 정부가 보완한다는 관점으로 바꾸어야 한다고 지적하고 있다. 이때 정부와 민간의 역할 분담과 관련한 방향성 제시에 있어서 다각적 측면의 분석이 이루어질 필요가 있다. 고용수 외(2011)는 정부와 민간의 역할 분담을 위한 원칙설정 관점을 투자 목적(공공목적 vs 산업목적), 연구개발단계(기초･원천연구 vs 응용･개발연구), 기술분야(민간의 기술수준 고려)를 중심으로 검토 가능하다고 지적하고 있다. 이외에도 기업규모(대기업 vs 중소기업), 산업분야 등이 고려의 대상이 될 수 있다. 특히 이흥권은 민간-정부 연구개발에 있어서 기술개발단계에 대한 심층적 고려 없이 그 범위가 확대되고 있는데, 이러한 역할 분담에 대해 고려하지 않는 경우 연구개발투자는 자원 배분의 비효율성을 야기하는 요인이 될 수 있음을 지적하고 있다. 보듯 정부의 영역은 시간의 흐름에 따라 기술개발단계의 모든 부분으로 투자의 영역을 확대해가고, 민간의 경우에도 연구의 범위가 기초영역으로 확대되어 가고 있는 현실에서 다각적인 측면에서 정부와 민간의 역할 분담을 살펴볼 필요가 있다. 또한 연구의 성격을 도입기 기술의 기초연구로 전환하여 연구개발의 spillover 효과를 극대화하는 한편으로 산업개발 진흥에 대한 투자는 첨단과 전통산업 관련 원천기술과 신기술 융합분야에 집중할 필요가 있다. 우리 경제의 미래 성장동력 창출을 위한 미래성장동력, 미래유망 신기술 분야의 정부 연구개발투자를 보더라도 기초연구보다 개발연구의 비중이 매우 높다. 미래성장동력 사업의 경우 다음 세대 우리 경제의 먹거리 마련을 위한 주요 핵심사업 분야임에도 불구하고 스마트 바이오 생산시스템, 맞춤형 웰니스케어, 첨단소재 가공시스템 등 일부 분야를 제외한 대부분의 성장동력 분야의 연구개발이 개발연구에 치중되고 있는 양상을 보이고 있다. 따라서 장래 우리 경제의 새로운 성장동력을 마련한다는 관점에서 미래성장동력 분야나 미래 유망 신기술 분야의 경우에는 기초연구의 비중을 늘릴 필요가 있다. 이는 민간의 연구개발을 활성화기 위한 촉매제로서 연구개발에 대한 조세지원의 중요성을 강조하고 있는 국제적 경향과 그 맥을 같이 하는 분석결과이다. 미국 오바마 정권은 2014년 연구개발 세액공제율 향상을 발표하면서 조세지원의 항구화 방안을 발표한 바 있다. 첨단생산기술을 활용한 산업에 대한 직접지원에서 벗어나 조세지원의 항구를 통해 기업의 혁신을 도모하겠다는 의도이다. 뿐만 아니라 프랑스는 1억 유로까지 연구개발투자비용의 30%를 세액공제 하겠다는 제도 확대를 발표하였고, 영국도 이와 유사한 조세지원제도의 확대를 발표하였다. 본 연구의 분석결과를 바탕으로 할 때, 연구개발에 대한 간접적 지원의 비중이 증가하는 것은 연구개발의 활성화뿐만 아니라 독창적인 연구개발의 측면에서 매우 긍정적인 변화로 평가할 수 있다. Minniti & Venturini(2014) 역시 R&D 세액공제제도는 경제성장에 지속적인 영향을 미칠 수 있음을 지적한 바 있다. 백철우･엄익천(2011)은 기업수준에서 연구개발투자의 총요소생산성 기여도 분석을 수행하면서 대기업과 중소기업으로 구분하여 기업규모별 지원효과의 차별성을 살펴보았다. 이때 기술혁신지원제도를 연구개발 보조금 지원과 조세지원으로 대표되는 직접지원 수단과 기술지도･자문, 기술이전･거래 등의 간접적인 지원수단으로 구분하였다. 기술혁신지원제도 중 민간기업의 기술개발을 지원하기 위한 정부의 출연･보조금이 중소기업의 연구개발 자금조달 측면에서 매우 중요한 역할을 담당하고 있음을 데이터 시계열을 통해 보여주었다. 그리고 정부연구개발투자의 총요소생산성 기여도를 보면 대기업보다 중소기업이 월등하게 높은 수준으로 나타나고 있다는 분석 결과에 의거하여 대기업은 조세지원 중심, 중소기업은 출연･보조금 방식의 지원이 바람직하다는 정책적 시사점을 제시하였다. 기존의 주된 지원 수단인 R&D 보조금(정부 연구개발사업 참여를 통한 R&D 출연금 수혜)은 무상 지원이므로 수혜 기업이 환영하는 방식이지만, 그 대가로 연구개발의 방향과 전략에 있어서 정부 주도에 순응해야 한다는 점, 산하 전문기관의 세세한 간섭과 복잡한 행정 절차라는 부담, 상당한 금액의 정부납부 기술료 부담 등의 부작용이 있었다. 무상 지원이므로 상대적으로 소수의 기업만 지원을 받을 수 있었고, 지원 금액이 축적되는 구조도 아니다. 이를 투자, 융자, R&D 바우처 등 시장 메커니즘을 중시하는 정책 수단으로 대체하면 정부의 불필요한 간섭과 복잡한 행정 절차 등 부작용을 줄일 수 있다. 대신 이들 정책 수단들은 기업 입장에서 더 이상 ‘공짜 돈’이 아니다. 투자는 지분을 내어줘야 하고, 융자는 갚아야 한다. R&D 바우처는 기업이 쌈짓돈처럼 쓸 수 있는 돈이 아니고, 그것으로부터 대학이나 출연연구기관의 R&D 서비스를 구매하는데 사용해야 한다. 자율성은 책무성과 동전의 양면이다. 정부 주도가 아니라 시장과 기업이 주도하고, 자율성을 확보하려면 그만큼 책임져야 한다. 시장과 기업이 책무성을 충실히 이행할 경우, 같은 예산으로 더 많은 기업이 자율성을 보장받는 방식으로 지원받을 수 있다. 셋째, 독창적 기술개발의 측면에서 볼 때 가장 효과적인 정책수단은 조세지원과 같은 간접적인 경제적 유인책이었다. R&D 관련 조세지원제도가 전 세계적으로 확대되고 있다는 점을 감안할 때, 미래성장동력 등 새로운 먹거리를 찾고 있는 한국에도 이러한 분석결과는 많은 시사점을 제시한다. 과거의 추격형 연구개발체제에서 효과적인 수단이 정부연구개발사업이었다면, 민간의 독창성이 발휘되어야 하는 현제 연구개발체제 하에서 가장 효과적인 정책수단은 조세지원과 같은 간접적 정책수단이기 때문이다. 특히 본 연구의 분석결과를 통해 정부연구개발사업이 민간 연구개발투자의 구축효과를 가져올 수 있다는 점을 감안할 때, 간접적인 유인책의 제도적 확대와 더불어 기존 정부연구개발사업의 재편이 필요함을 강조하고자 한다. 김치용은 위의 방법론이 각 유형별 R&D 역할에 대한 구체적인 사업전략을 제시하지 못하는 한계를 갖고 있다는 인식 하에 이를 정부 역할과 연결하여 산업기술분야 정부 역할의 시나리오를 제시하고 있다. 기술･산업은 성숙되어 있으나 국내 역량은 낮은 기술분야(유형 1)의 경우 catch-up 전략이 요구됨에 따라 정부 역할을 응용･개발연구 및 실용화 지원, 산업인력양성･재교육, 산학연 및 국제협력, 시설･장비 구축, 기술이전･컨설팅 등 제도적 지원으로 제시하고 있다. 기술･산업이 성숙되어 있고 국내 역량도 높은 기술분야(유형 2)의 경우 정부는 기술협력자로서 민간과 협력하여 차세대 기술개발을 하는 것이 필요하다고 보고, 정부의 역할을 기초연구 지원, 고급 인력 양성, 산학연 공동연구 지원, 조세지원 등 제도적 기반 구축으로 제시하고 있다. 기술･산업이 도입단계인데 국내 역량도 낮은 기술분야(유형 3)의 경우 아직 시장이 활성화되지 않은 단계이므로 정부 주도의 선행기술 개발, 상용화 제품 개발 및 시장조성이 필요하다고 본다. 이때 정부의 역할을 기초･응용연구 지원, 고급인력 양성, 국제공동연구 확대･시설장비 구축, 표준화 등 제도적 기반 구축으로 제시하고 있다.