북한의 행정·경제 체계와 노동법제, 시장화 현상 및 사회보장 제도의 실태와 특징 doc_id PCY_201708310535167531_2

북한의 행정지역은 수도인 평양직할시를 포함하여 제1의 항구도시인 남포특별시와 1991년 ‘자유경제무역지대’로 지정된 라선특별시 등 총 3개의 시(市)가 있다. 또한, 총 9개의 도(道)가 있는데 평안남도, 평안북도, 함경남도, 함경북도, 황해남도, 황해북도, 강원도, 자강도, 량강도 등으로 구성되어 있다. 북한은 1991년부터 2014년까지 5개의 경제특구와 19개의 경제개발구를 특수경제구역으로 지정․운영하고 있다. 경제특구의 대표 지역으로 1991년에 설립된 나선․선봉지역의 자유경제무역지대와 2002년 등장한 신의주 행정특구 등이 있는데 경제특구로 선정된 해당 지역의 경우 경제활동에 있어서 관련법에 의거하여 임대료 및 세금감면 등과 같은 특혜를 부여하고 있다. 나진․선봉 경제특구는 중국과 러시아, 그리고 북한 간의 무역이 가능한 국경지대로 지리적 요충지대라는 점에서 유리한 입지를 가지고 있다. 또한, 신의주 행정특구는 북한에 기존에 없던 형태의 새로운 특구이며, 중앙정부로부터 분리된 독립적 형태인 특별행정지구이다. 북한은 지역을 국제적인 금융, 무역, 상업 등의 관광지구로 발전시키는것을 목표로 하고 있다. 중간재 부문은 설비 투자와 같이 대규모 자본이 소요되는 경우가 많아 여전히 국가 주도에 의한 배분이 주를 이루지만, 소비재 시장의 발전은 중간재 부문의 시장 형성에도 기여하고 있는 것으로 보인다. 북한 정부가 군수공업 부문으로의 자원 배분을 확대하면서 생필품 부족 현상이 심화되었고, 이는 가내수공업의 확대와 기계제 생산의 시장화 현상을 야기한 것으로 파악된다. 제조가 비교적 쉬운 치약, 신발, 속옷 등의 경우 가내수공업의 형태가 등장하여 이를 전문적으로 생산하는 개인 기업가가 증가하였고, 이들에게 사출기, 인조고기기계, 신발기계, 못기계, 용접기계 등을 제조․판매하는 개인 기계업자가 출현하였다. 자본재에 대한 공급부족은 당이 제시한 ‘더벌이방침’으로 공장의 자재와 기술을 판매하여 운영 수익을 창출하는 기업소가 나타나면서 중간재의 공급에 기존 기업소들이 참여하는 등 시장화 현상을 더욱 촉진하는 결과를 초래하였다. 예를 들어 ‘금성뜨락또르’ 공장의 경우 공장 내 기계 생산을 전문으로 하는 ‘작업반’을 설치하여 신발기계, 사출기, 인조고기기계 등을 제작하여 개인사업자에게 판매한 사례가 있다. 소비재는 일부 품목을 제외하고는 사실상 시장거래로 이루어지고 있다. 2000년 이후 북한 소비재 시장에 등장한 새로운 상품 공급자로 무역 회사와 중국 접경 지역의 밀수도매, 개인 기업 등이 주목되고 있는 상황이다. 무역회사의 판매소들은 각 지역에 대형 물류 창고를 설치하여 이를 중심으로 소비재 상품이 교류되는 시장이 태동되었고, 물류 창고 주변에 형성된 시장에는 차판으로 상품을 대량 도매하는 각 지방의 돈주들이 개입하게 되었다. 신의주 지역의 경우 접경 지역인 중국 단둥의 상인으로부터 제과업에 필요한 밀가루를 밀수입하여 순천 등 제과업이 발달한 도시의 제과업체에게 공급하는 밀수 도매업이 성행했다. 북한의 서비스업은 비공식 시장을 통한 유통업의 발전과 함께 그 보완적 성격을 갖는 운수업, 이동통신, 개인서비스업 등으로 시장화 현상이 파급되었다. 사실상 국가를 통한 서비스망이 사실상 붕괴되고, 존재하더라도 그 양과 질이 낮은 수준에 머무름에 따라, 기존 국가에 의한 서비스 공급체계가 민간에 의한 공급체계로 대체되고 있다. 또한, 소비재 시장의 확대는 기존 국영 서비스망에 없었던 새로운 서비스에 대한 수요를 자극하여 유통, 수송, 이동통신 등의 서비스 시장이 확산되는 결과를 낳게 되었다고 볼 수도 있다. 현재 북한의 서비스업은 국방, 교육, 의료 등 공공재적 성격이 강한 일부 부문을 제외하면 대체적으로 시장을 통한 공급이 활성화된 것으로 보인다. 특히 도소매업, 음식숙박업, 운수업, 기타 개인서비스업 등 전통적인 민간 서비스 업종을 중심으로 시장화 정도가 높게 나타난다고 볼 수 있다. 그 이유는 제시된 업종들이 비교적 소규모 자본과 노동력, 조직력 등을 이용하여도 공급과 운영이 가능하기 때문인 것으로 파악된다. 도소매업(유통업)의 경우 당국에 의해 제도적으로 승인된 종합시장이 소비재의 유통과 관련된 상업 서비스의 핵심적인 기능을 수행하고 있으며, 국영기업이나 기관이 개별 상점 및 유통시설의 설립에 개입하는 사례도 발견되고 있다. 당국에 의해 종합시장의 일부 상행위에 대한 단속과 통제가 여전하나, 7～8년 전부터 북한 당국이 일부 종합시장 내 건물의 보수와 신축에 투자를 한 것으로 관측되었다. 또한, 특정 품목들만 거래되는 개별 상점들도 국영기업이나 기관 등에서 설립하여 기관이(또는개인이 매대하여) 운영하는 방식으로 운영되고 있다. 중앙 및 지방정부의 재정, 또는 중국 자본이 함께 투입된 백화점 등 대형 유통시설도 등장하고 있으며, ‘광복거리상업중심’ 등을 그 예로 들 수 있다. 북한의 사회보장제도는 크게 사회복지서비스와 소득보장으로 나눌 수 있는데, 사회복지서비스에는 무상보육, 무상교육, 무상의료 등이 있으며, 소득보장에는 국가보장 형태(연로, 노동능력 상실, 공로자, 유가족연금 등 각종 연금)와 사회보험 형태(일시적 보조금, 산전후․장례보조금 등 각종 보조금)가 있다. 사회보험의 경우 근로자들은 매월 수입의 1%를 사회보험료로 납부해야 한다( 국가사회보장법 , 사회주의노동법 제8장 이하). 또한, 북한은 사회주의노동법에서 ‘실업은 영원히 없어졌다’라고 선언하면서도 실업보험에 관한 규정을 두고 있다. 북한의 헌법 규정과 달리 북한에서의 노동은 권리라기보다는 의무에 가깝다. 이는 사회주의와 자본주의 국가 간의 근본적 차이에서 유래한다. 또한, 경제난으로 인해 공장 가동률이 20～30%에 불과해 북한 공업노동자의 다수는 실업상태에 놓여 있다. 북한의 사회보장시책 역시 제도와 실제 간에 커다란 괴리를 보이고 있다. 노약자․병약자 등 근로 능력을 상실한 사람에 대한 사회보장은 말할 것도 없고, 가장 기본적인 생계수단인 식량배급이 평양 등 일부 지역을 제외하고는 제대로 이루어지지 못하고 있다. 북한 내 노동법제는 1978년에 제정된 사회주의노동법을 근간으로 2009년 노동정량법 과 2010년 노동보호법으로 구성되어 있다. 사회주의노동법을 기본법으로 하고 있는 북한 내부 노동법제는 노동자와 사용자의 권리의무를 규율하기 위한 것이 아니라 사회주의적 목표 달성을 위한 수단이다. 따라서 근로계약이라는 개념이 존재하지 않으며, 국가의 감독․통제 하에서 모든 근로조건이 결정된다. 또한, 집단적 노사관계를 전제로 한 어떠한 내용도 담고 있지 않다. 노동정량법과 노동보호법은 사회주의노동법에 기초하여 그 내용을 보완․구체화한 법률이다. 노동보호법이 근로자 보호에 관한 사항을 주된 내용으로 하고 있는 데 반해, 노동정량법은 노동력 통제 및 동원을 목적으로 노동기준과 평가 그에 따른 처벌 등을 규정하고 있다. 북한 헌법 제30조에서 “근로자들의 하루 노동시간은 8시간이다”라고 근로시간을 헌법에 명문화하였고, 노동의 대가는 ‘임금’이 아닌 ‘생활비’라는 명목으로 지급되는데, 이는 사회주의 국가의 특성상 주거, 의료, 식료품 등 기본적 생활 수요가 배급에 의해 충족되기 때문이다. 주휴일을 보장하고 명절과 일요일을 휴일로 하고 있으며, 휴일근로 시 대휴를 부여하도록 노동법에 명문화되어 있다( 사회주의노동법 제64조, 제65조). 또한, 연간 14일의 유급 정기휴가를 보장하며, 유해․지하근로 등에 대해서는 추가적으로 보충휴가(7～21일)를 부여하며, 휴가는 유급이고 모두 해당 연도 내에 사용해야 한다( 사회주의노동법 제76조, 노동보호법 제39조, 제40조). 북한에서의 연소자 보호 및 모성 보호, 직업훈련, 안전 관련 규정 및 사회보장 규정은 다음과 같다. 북한 노동법은 만 16세 미만 연소자의 근로를 전면 금지하고 있다( 사회주의노동법 제15조). 여성 근로자를 유해․위험한 일에 종사시켜서는 안 되며, 수유기나 임신 중에 있는 여성근로자에 대해서는 야간․시간외․휴일근로가 금지된다(동법 제59조). 북한에서 시장경제가 확산되면서 사적인 고용도 늘어나고 있다. 사적인 노동의 공급은 가장 보편적인 형태는 ‘8.3 노동자’의 형태를 통한 노동 공급이다. 즉 이들은 국영기업에 소속되어 있으나, 동시에 시장에서의 노동력 판매를 행하고 있는데, 일종의 ‘1인 2직업’의 형태라고 볼 수 있다. 사적인 노동공급의 두 번째 방식은 소속 기업이나 기관의 이동을 통하여, 사적인 경영이 이루어지는 직장에 취업하는 형태다. 한편, 북한의 노동법제는 크게 북한 내부 노동문제를 규율하는 것과 경제특구에만 적용되는 것으로 나누어 볼 수 있으며, 후자는 전자에 대해 특별법적 지위에 있다. 이렇게 노동법 체계가 둘로 나누어져 있는 것은 북한이 원칙적으로 폐쇄경제를 취하면서 경제특구에 한해 제한적으로 외부 자본의 국내 진출을 허용하고 있기 때문이다. 북한의 15세 이상 인구 중 문자 해독률은 99%이다. 또한 6～16세 인구 중 취학률은 97.9%를 기록하여 남한의 97.3%와 같다. 그러나 이러한 양적 지표가 노동력의 질적 내용을 적절히 설명하지는 못하는 것으로 보인다. 북한 사회의 폐쇄성으로 인해 북한 노동력의 생산성에 대한 연구가 보고되지 않아 간접적이거나 단편적인 정보를 바탕으로 추론해야 하는 실정이다. 북한 산업의 생산성을 간접적으로 파악할 수 있는 통계치는 취업자 1인당 생산성이다. 취업자 1인당 생산량은 산출량을 취업자 수로 나누어 산출하게 된다. 한국은행 자료에 따르면, 북한의 전 산업 평균 생산성은 2010년 현재 1,074달러로 남한(20,759달러)의 5.2% 수준으로 추산된다. 한편 농업 분야에서는 북한 농가인구 1인당 식량작물산출은 2008년의 경우 0.5 M/T으로 남한(1.73 M/T)의 산출에 대하여 29%의 수준이다. 이러한 농업생산 수준은 곡물의 무게를 기준으로 파악된 양적지표이며, 산출 곡물의 질적 측면은 반영되지 않는다. 시장에서의 가치가 반영된 생산성은 더욱 낮을 것으로 판단된다. 셋째, 남북통일은 인력문제에 있어서 항상적으로 존재하는 변수다. 통일이 어떠한 양상으로 진행될 것인가에 따라 통일이 한반도 전체의 노동시장에 미치는 영향은 사뭇 다르게 나타날 것으로 보인다. 그러나 언젠가 반드시 다가올 통일을 대비하여 남북 간 노동시장의 동조화를 추구하고자 하는 노력은 어떠한 경우에라도 통일 이후의 남북 노동시장 통합의 비용을 절감하는 효과를 가져올 것이며, 따라서 이를 남북 노동시장 동 조화를 위한 정책에 보다 많은 관심을 기울여야 한다. 예컨대 개성공단 등을 중심으로 한 경제교류 협력이 가능한 지역에서는 북한 노동자들에 대한 기술교육을 강화하는 등의 노력과 탈북자들 중에서 직업교육훈련교사를 양성하는 사업 등은 통일 이후 남북 노동시장의 통합을 위해 필요한 사업일 것으로 판단된다.