항만 민간투자사업의 제도적 특성과 운영 방식, 그리고 투자 위험 및 수익성 확보를 위한 과제 doc_id PCY_201709010200398541_13

우리나라 정부는 장기간 막대한 자금이 소요되는 사회간접자본(Social Overhead Capital) 시설의 적기 공급을 위하여 오래 전부터 민간투자제도들을 도입·운영하고 있다. 본 제도를 기반으로 항만을 비롯한 사회간접자본에 대한 민간투자규모는 상당 기간 동안 지속적으로 증가한 바 있다. 항만시설에 대한 민간투자의 경우 재무적 투자자(Financing Investor), 전략적 투자자(Strategy Investor) 등 다양한 구성원이 공조하여 부두건설에서 항만운영까지 합리적인 의사결정을 통해 신설법인의 조기 안정화를 도모하게 된다. 재무적 투자자는 자금투입을 통하여 금전적인 이득을 추구하는데 비하여 전략적 투자자는 시설물의 운영을 통한 장기적 이윤을 추구한다. 이처럼 재무적 투자자는 단기적 성향을, 전략적 투자자는 장기적 성향을 보유하게 되는데 일반적으로 재무적 투자자는 소기의 이익을 거두면 회사의 장래에는 관심을 보이지 않는데 비해 전략적 투자자는 지속적인 성장을 기반으로 이익을 추구하므로 법인의 장래성을 책임지는 전략적 투자자의 역할이 보다 중요하다고 할 수 있다. 항만개발을 포함한 민간투자사업의 제도적·정책적 보완 방안 및 민간개발 항만의 경쟁력 증진을 위한 연구는 여러 차례 수행된 바 있다. 전찬영(2003)은 민간투자사업 초기에 주로 사용되었던 BTO(Build-Transfer-Operation) 사업방식이 항만운영사의 참여를 실질적으로 유도하지 못하고 있다고 주장하고 그 대안으로 부분민자사업방식과 BTL(Build-Transfer-Lease)사업방식을 설정하여 기존의 투자방식과 비교․분석하였다. AHP(Analytic Hierarchy Process)분석을 적용한 실증분석 결과 부분민자사업방식은 낮은 초기투자비용, 운영의 참여 가능성 제고 및 이에 따른 사후 운영의 안정성, 출자자의 다양화 등의 측면에서 유효한 대안으로 나타났다. 이재철(2005)은 국내 민자유치사업 전반에 걸친 현황과 문제점 분석을 토대로 민자유치사업의 개선방안을 논의하였는데, 그에 따르면 사업수요에 대한 과다한 예측과 최소운영수입 보장으로 인한 재정부담의 증가, 민간 업체들 간의 경쟁부족, 부적정한 민자유치 대상사업 선정 등의 문제점을 지적하고 민간투자사업의 사후관리 적정화와 투자재원 조달의 다변화 방안 등이 필요하다고 주장하였다. 상기의 연구들은 대부분 정부의 입장에서 항만에 대한 민간투자사업의 효율성을 도모하고 정부의 부담을 경감하는데 목적을 두고 있다. 그러나 경제침체로 인하여 자금운용에 애로를 겪고 있는 전략적 투자자들의 입장에서는 운영 위험을 회피할 수 있는 실무적이고 구체화된 대안이 필요하다. 특히, 최근 수년간 민간투자사업자의 수익성에 부정적 영향을 미치는 제도(최소운영수입보장 폐지, 건설보조금 축소, 가격경쟁유도, 負의 재정지원)들이 도입됨으로써 세계 경기침체 하에 놓여 있는 민간투자시장은 극도로 위축되고 있다. 시설물의 운영문제를 넘어 기업의 파산위험까지 우려되는 현실에서 전략적 투자자들이 선택할 수 있는 대안을 제안하는 연구가 필요한 시점이다. 이러한 인식하에서 길광수(2011)의 연구는 유의한 시사점을 제공하고 있다. 그는 항만시설관리권에 대한 법적 성격과 그 효력이 발생하는 과정 및 항만법에서 규정하고 있는 권리와 의무범위에 대해 논의하였다. 동 연구는 항만시설관리권을 행정절차에 의해 성립되는 무상사용권과는 달리 민법상 물권으로 해석하고 비관리청 입장에서는 채권확보를 위한 근저당 설정 등의 재산권 확보 및 위험관리 측면에서 항만시설관리권의 양수도를 통해 투자비를 회수하는 방안을 제안하였다. 비관리청항만공사란 항만법 제9조 제2항에 따라 해양수산부장관이 아닌 자(이하‘비관리청’이라 함)가 해양수산부장관의 허가를 받아 시행하는 민간에 의한 항만공사를 말한다. 따라서 비관리청이 항만시설의 신설·개축·유지·보수·준설 등에 관한 항만공사를 시행하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 항만공사계획을 작성하여 해양수산부장관의 허가를 받아야 한다. 비관리청항만공사 제도는 1967년 항만법 제정 시 도입되어 현재까지 유지되고 있는데 동 제도를 도입한 목적은 항만의 공공성 기조를 유지하면서 민간 실수요자들의 신속한 항만시설 확보를 지원함으로써 항만운영의 효율성을 도모하려는 것이며 항만투자의 중요한 한 축을 형성하고 있다. 사회간접자본에 대한 민간자본의 투입은 주로 민간투자법에 의해 이루어지고 있으나 항만의 경우에는 항만법에 의한 비관리청항만공사 제도가 존재하므로 민간사업자는 참여의지 및 출자여건 등을 고려하여 민간투자법 또는 항만법을 근간으로 선택적인 참여가 가능하다. 비관리청항만공사의 사업시행구도는 대상사업 및 사업시행자 선정 단계, 사업의 시공단계, 준공단계, 그리고 준공 후 운영단계로 나눌 수 있다. 대상 항만시설은 기본시설, 기능시설, 지원시설, 항만시설의 신설, 개축, 유지, 보수, 준설 등이 된다. 비관리청이 이러한 항만시설에 대한 항만공사를 시행하기 위해서는 항만법 제9조 제2항에 따라 항만공사 시행허가를 받으려는 경우 허가신청서를 해양수산부장관(지방청)에게 제출해야 한다. 비관리청이 항만공사를 시행하기 위해서는 항만공사에 착수하기 전에 항만공사 실시계획을 수립하여 해양수산부장관의 승인을 받아야 한다. 비관리청이 항만공사 실시계획의 승인을 받거나 신고를 한 경우에는 해양수산부장관이 지정하는 기간에 공사를 착수하고 준공해야 한다. 해양수산부장관은 준공검사를 한 후 해당 공사가 허가를 내용대로 시행되었다고 인정되면 해양수산부령으로 정하는 준공확인증명서를 발급한다. 2003년 5월 항만공사법 제정을 기반으로 2004년 1월 부산항만공사, 2005년 7월 인천항만공사, 2007년 7월 울산항만공사, 2011년 8월 여수광양항만공사가 차례로 설립되었다. 그러나 항만공사를 통한 항만운영방식은 항만의 관리체계를 국가 관리체계에서 민간 전문경영체계로 전환, 독립채산제의 기업회계방식 도입, 원가절감, 최적화 운영 등을 통해 공공성 외에도 수익성을 동시에 추구해야하는 구조적 문제를 수반하게 된다. 이러한 항만공사의 사업방향은 비관리청항만공사에 참여한 민간투자자의 투자비 회수기간을 지연시키는 결과를 초래하였다. 비관리청항만공사에서 투자비는 민간투자자의 항만시설사용료 상계를 통해 회수하게 되는데, 항만공사 출범이전에는 전국을 대상으로 상계처리가 가능했지만 항만공사 출범이후에는 항만공사가 관할하는 항만은 상계대상에서 제외되기 때문에 민간투자자가 연간 상계처리금액이 상대적으로 축소됨으로써 결국 민간투자자의 투자비 회수기간을 지연시키는 결과로 나타나게 되었다. 실제 2005년 인천항만공사 출범 후 타 항만에 투자한 비용을 인천항에서 보전해 줄 수 없다는 방침에 따라 인천항 부두운영사와 투자비 보전 문제로 인한 갈등이 발생하기도 하였다. 항만을 포함하여 대형 프로젝트 추진에 있어 예상되는 위험의 정도는 다양하게 존재한다. 항만투자 관점에서 본다면 크게 준공이전의 공사완공위험(Completion Risk)과 준공이후 운영단계에서의 시장위험(Market Risk)이 존재한다. 공사완공 위험은 공사비 초과, 공사지연 등으로 예정일에 항만공사를 완료하지 못하는 위험으로 준공위험이라고도 한다. 이 경우 사업시행자가 공사완공 보증, 추가 출자, 후순위 대출 등으로 공사완공위험을 부담하는 것이 일반적이다. 공사완공을 저해하는 사유 중 공사비 초과 가능성은 공사비가 당초 예상 비용을 초과 할 수 있는 불확실성을 의미한다. 대부분의 항만투자는 장기간에 걸친 건설기간과 대규모 자금의 투입을 요하며, 투자규모 변화에 따른 위험이 빈번하게 발생한다. 발생원인은 건설기간 중 인플레이션에 따른 자재비 상승, 부정확한 공사설계와 건설비용의 과소 책정 등을 들 수 있다. 이러한 위험은 공사건설기간이 길면 길수록 소요자금의 규모가 크면 클수록 증가하게 된다. 또한 완공지연 가능성은 당초 예정된 공사기간 내에 공사를 완료하지 못하게 됨에 따라 건설기간 중 이자의 증가와 기대현금 유입의 지연 등으로 재무계획상의 불균형을 초래할 위험이다.