포괄보조방식의 개념과 국내 운영 실태 및 사회서비스 분야 적용의 한계와 과제 doc_id PCY_201709131002427891_11

아동‧청소년‧가족보호서비스의 효과적이면서도 효율적인 공급 방안을 고안하기 위해 포괄보조방식의 가능성을 적용해보고자 하는 것에는 크게 2가지 이유가 있다. 첫째, 포괄보조방식이 갖는 지자체를 통한 지역사회 단위의 정책 기획 및 설계, 집행‧관리의 재량권을 허용하면서 성과관리를 중앙정부가 담당하도록 설계할 수 있기 때문이다(김은정, 2014, p.226). 발달위기에 대한 위기대응과 위기관리, 그리고 안정적인 성장발달을 지속적으로 사후관리하고 모니터링하기 위한 보호서비스는 대표적인 사회서비스 분야 중 대인(對人) 휴먼서비스(human services) 분야에 포함되며, 대인서비스의 제 특성을 정책적으로나 정부 시책사업에 충분히 반영할 수 있기 위해서는 지역단위의 지역 특성을 반영할 수 있어야 한다. 위기아동‧청소년, 그리고 그 가족의 보호에 있어 복수의 부처에서 산발적으로 관리되고 있는 현행 보호사업의 통합‧재편과 중앙정부와 지방정부 간의 단순한 권련분산이나 거버넌스 구축의 목적을 넘어선 보다 즉각적이고 치밀한 사업간 연계와 기획‧조정을 가능토록 하는 일 방안으로서 기대할 수 있다. 우리나라에서 운용되고 있는 포괄보조방식에 대한 실태 파악에 앞서 분권교부세제도와 광역특별회계의 운영 방식을 살펴보고자 한다. 분권교부세제도는 국고보조사업의 일부를 지방으로 이양하고 이양된 사업을 추진하는데 필요한 재원을 합리적으로 보전하기 위해 도입된 제도로서 2005년 이후 5년간 한시적으로 운영하고 2010년부터 보통교부세로 흡수하여 해당 사업은 지자체 고유업무로 전환하는 방식으로 설계되었다. 그러나 재원 부족의 논란 등으로 분권교부세를 5년 연장 시행하도록 관련규정이 개정된 바 있다(기획재정부, 2014, http:www.mosf.go.kr/. 인출일 : 2015.6.9). 분권교부세 사업은 형식적으로 중앙정부에 정산의 의무가 없는 지방자치단체의 일반재원을 활용한 사업이나 특성을 살펴보면 완전 지방이양과 중앙정부의 책임을 면제할 수 없는 일종의 포괄보조방식에 의한 사업이다. 이에 제도를 설계하는 단계에서부터 사업의 특성을 고려하지 못했다는 문제가 제기되어 왔다(정은희 외, 2014, p.36). 포괄보조방식에 관한 논의는 포괄보조금(block grants)과 포괄보조사업에 대한 이해로부터 출발할 수 있다. 포괄보조금은 중앙정부의 지방정부에 대한 이전 재원의 한 형태로서 재정 지원을 받는 지방정부가 사업 운용 전 과정에 대한 재량을 갖고 해당 사업 영역 전반에 걸쳐 재원을 배분‧활용하는데 이러한 포괄보조금 교부 대상 사업이 포괄보조 사업이 된다(박용주 외, 2010, p.9). 이정희‧박경돈(2010, pp.26~28)의 연구는 미국정부관계위원회의 사례를 통해 포괄보조금을 중앙정부에서 지방정부로 이전되는 재원으로서 정책집행의 포괄성, 예산 배분과정에서의 지자체 재량을 핵심 가치로 지향하는 보조금으로 개념화하였다. 그리고 포괄보조금의 지출 용도의 제한 여부에 따라 일반 포괄보조금과 조건부 포괄보조금으로 구분하고, 조건부의 경우 다시 그 제한 정도에 따라 완전 조건부, 제한적 조건부, 일반 조건부 포괄보조금으로 구분하였다. 한편 2009년 4월에 전면 개정된「국가균형발전 특별법」과 시행령에 근거하여 지역개발계정의 세출 예산 편성 시 대통령령으로 정하는 바에 따라 각 시‧도별로 용도를 포괄적으로 정한 보조금을 편성, 지원토록 하는데(정은희 외, 2014, p.37), 이와 같은 국가균형발전특별회계는“사실상 포괄보조방식의 이전 재원”으로 볼 수 있다(김현아, 2008, p.140; 정은희 외, 2014, p.37 재인용).“2010년부 터 중앙정부가 각 지방자치단체에 교부하던 각 사업별 보조금을 포괄보조금 형태로 교부하고 있고, 포괄보조방식의 도입은 지역발전과 관련된 정책의 추진을 보다 광역화, 효율화, 자율화하여 지역 경쟁력을 높이는데 기여할 수 있다.”(이순배, 백철우, 2011, p.98; 정은희 외, 2014, p.37 재인용) “노무현 정부의‘균형발전’을 정책목표로 하던 국가균형발전특별회계는 이명박 정부의 지역정책 방향이 광역 경제권을 중심으로 변화하면서 회계, 계정의 명칭 변경과 사업재편 필요성이 제기되고, 이에 회계 명칭을 기존‘국가균형발전특별회계’에서‘광역‧지역발전특별회계’로 개편, 회계 계정의 구조를 기존‘지역개발-지역혁신-제주계정’틀을 유지하되,‘지역혁신’계정을‘광역발전’으로 개편하게 되었다.”(신두섭, 2014, p.12; 정은희 외, 2014, p.38 재인용) 한편 명시적인 포괄보조금제도의 도입으로 기존의 지역개발사업 계정 200여 개 세부사업을 20개 내외 포괄보조사업으로 통합하고, 포괄적인 방향에서 사업 성격 등을 규정하여 예산편성 절차를 간소화하기 위하여 지역발전위원회, 행정안전부의 검토 및 의견제출 절차를 폐지 한 바 있다(정은희 외, 2014, p.38). 현재 사회서비스 부문에서 포괄보조방식이 운영되고 있는 대표적 사업은 복지부문의 지역자율형 사회서비스 투자사업과 보건의료 분야의 통합건강증진사업 등이 있다. 우선, 지역자율형 사회서비스 투자사업의 경우, 지역사회 단위의 사회서비스에 대한 수요 및 욕구의 변화에 대응하기 위한 포괄보조방식으로 사회서비스 전자바우처 사업 중 3개 사업을 통합하고 포괄보조 방식으로 전환한 경우이다(정은희 외, 2014, p.43). 이에 따라 지역사회서비스투자사업, 산모신생아건강관리사지원사업, 가사간병방문관리사지원사업 등 3개 사업을 내역사업으로 구성하여 수행하고 있다. 내역사업의 내용 및 예산 운용에 대한 시‧도 광역시는 물론 시‧군‧구 기초자치단체의 단위에서 지역특성에 맞게 운영할 수 있도록 자율성을 부여하고 있는데, 시․군․구 기초자치단체의 경우 광역시․도의 승인을 받아 사업 간 기준소요액 대비 ±50% 범위에서 예산을 편성하거나 조정이 가능하다(정은희 외, 2014, p.43). 그러나 현재 지역자율형 사회서비스 투자사업의 실제 운영방식을 살펴보면, 재원만 포괄하여 지원하고 있을 뿐 지자체 단위에서는 포괄적으로 사업을 기획‧운영하기 어렵다는 지적이 있다. 3개의 내역사업별 담당자가 있는 경우라도 사업을 총괄하여 기획‧관리하는 것이 현실적으로 제한되어 있어 포괄보조방식 본연의 자율적 사업 운용을 기대하기 어렵다는 것이다. 특히, “산모신생아건강관리사지원사업은 앞의 두 사업과 집행체계가 다른 경우도 발견하는데, 예로 인천광역시의 경우 보육정책과에서 산모신생아도우미사업을 관리하고, 보건소를 전달체계로 사업을 운영하는 반면, 복지봉사과에서는 지역사회서비스투자사업과 가사간병방문관리를 개별 사업으로 관리‧운영하고 있다”(정은희 외, 2014, p.44). 동 사업은 사업 총괄부서 및 담당자가 부재한 경우도 상당지역에서 나타나고 있어, 개별 보조금방식과 같이 각 내역사업들이 개별 사업단위로 관리‧운영되고 있어 결과적으로 사업운영 및 조정과정에서의 자율성이 제한적으로 작동하게 된다.