공직 사회의 인재 개발 및 성과 관리 체계와 조선시대 행정 제도 및 문화에 대한 다각적 고찰 doc_id PCY_201709140314382611_2

공무원 교육기관 간 개방·공유·협력을 강화하여 교육 서비스 품질을 개선하고 공무원들이 언제 어느 기관에서나 필요한 교육을 받을 수 있도록 하는 국가 인재개발 분야의 All-in-one 체계도 구축한다. 지금까지는 각 교육기관에서 소속 부처 공무원 위주로 교육을 실시해 왔으며, 이는 해당 기관에서 교육받기를 원하는 타 부처 공무원의 요구를 충족시키지 못하는 ‘칸막이’로 작용해 왔다. 또한 우수 강사, 교육프로그램 등 교육정보에 대한 체계적 공유가 이루어지지 못해 교육훈련기관의 비효율과 발전 저해의 요인으로 지적되어 왔다. 이에 인사혁신처는 공무원 인재개발 분야의 개방·공유·소통·협력 강화를 위하여, 2015년 10월 20일 국가공무원인재개발원을 포함한 중앙부처 33개 공무원 교육기관 간 업무협약(MOU)을 체결하였다. 협약에 따라 각 기관의 교육프로그램이 개방되어 소속 부처에 관계없이 원하는 공무원이 해당 교육과정을 수강할 수 있게 되었다. 아울러 공직가치·공직리더십 등 공통 역량과 관련하여서는 교육기관이 공동 연구·개발하고, 기관별로 특화된 명품 교육프로그램·강사진 등을 함께 공유할 수 있도록 하였다. 지속적으로 확대하고 있는 성과급제도의 종합적인 평가가 필요하다. 정부는 지속적으로 성과급제도를 확대해 나가는 것을 기본 방침으로 하고 있다. 하지만 제도가 도입된 지 15년 이상이 된 지금도 성과급제도에 대해서 공직사회 내외부적으로 논란이 존재하고 있는 것도 사실이다. 특히 지방자치단체에서는 성과급제도에 대하여 공개적으로 비판을 하고 있다. 성과급제도의 가장 큰 전제는 금전적인 보상의 차등이 성과 제고를 유도할 수 있다는 것이다. 이에 대하여는 다양한 이론적인 시각이 존재하며 현실에 있어서도 공직 성과의 객관적인 평가와 비교의 어려움 등 성과급제도가 효과적으로 작동하는데 부정적인 요인이 분명히 존재한다. 성과급제도 도입 이후 공직사회의 긍정적인 경쟁, 성과제고 등의 목표가 얼마나 달성되었는지, 목표 달성을 저해하는 현실적인 요인들이 무엇인지 등에 대하여 종합적인 평가를 하고 이를 바탕으로 보다 적실성있는 성과급제도 개선이 이루어져야 할 것이다. 성과측정 매뉴얼은 사용자 중심이어야 한다. 따라서 본 연구에서 제시하는 성과측정 매뉴얼은 정부업무평가를 총괄하는 국무조정실과 부처의 자체평가를 주관하는 중앙행정기관의 평가담당 공무원을 주요 사용자로 예상하고 있다. 그리하여 성과측정 프레임워크의 구축에서부터 지표선정 및 목표치 설정, 그리고 자료수집과 관리, 성과분석 및 보고 등 성과측정의 모든 단계별로 주요 내용들이 제시되고 있다. 성과측정 매뉴얼은 실용성을 지녀야 한다. 이를 위해 본 연구는 성과측정의 5단계를 정부업무평가의 특성을 반영하여 제시하였다. 성과측정 프레임워크는 성과개념과 함께 제시하되 성과지표와 목표치를 분리하여 제시하고 있다. 정책현장에서 목표치 설정 방법에 대한 관심과 요구가 높았기 때문이다. 그리고 성과분석 및 보고 단계는 통합하여 제시하였다. 정부업무 성과관리에서 평가는 자체평가와 특정평가로 수행되고 있으며 이와 관련하여 별도의 매뉴얼이 제시되고 있기 때문이다. 다만 목표치 설정과 이에 따른 성과분석이 제대로 이루어지지 않는 점을 고려한 내용을 포함시키도록 하였다. 행정업무가 상시적이 되고, 구성원도 다양해졌다면 조직의 문화도 바뀌어야 한다. 극단적인 비유를 들자면 고려시대의 관청이 가족문화였다면 조선은 기업문화였다. 그런데 기업이라도 제조업과 IT 기업의 문화는 완연히 다르다. 이처럼 기업은 직종에 따라 문화의 차이도 천양지차이다. 행정부서라면 그 정도로 개성화될 필요는 없다. 오히려 그런 차이는 부담스럽다. 따라서 관서의 특성에 따라 약간의 개성은 인정하지만, 가능한 부서 간에 공통적인 요소를 뽑아 통일화된 규범과 문화를 주입하는 것이 관리에도 편하고 효율적이다. 대부분 이렇게 생각하기 쉽다. 그런데 조선의 관청문화는 정반대였다. 사헌부와 사간원은 조선의 대표적인 언론기관이다. 두 관서는 합동으로 왕에게 상소를 올리는 경우도 많다. 관원도 거의가 교차임명을 한다. 조선시대에 엘리트 관원이라면 사헌부와 사간원을 반드시 거쳐야 했다. 사헌부에서 6품관으로 근무했다가 사간원 6품관이 되고 다시 사헌부의 5품이나 4품관이 되는 식이다. 이런 식으로 대사헌, 대사간을 다 경험해야 판서가 되고 정승이 될 수 있었다. 그런데 조선 전기의 문신 성현(1439~1504)이 관료세계의 일화를 소개한 <용재총화>에 의하면 사헌부와 사간원의 분위기는 제조업과 IT기업만큼이나 달랐다. 사헌부는 아주 엄해서 관원끼리 농담을 하는 것도 금지한다. 상하질서는 더 엄해서 출퇴근 시간 엄수는 물론이고, 근무태도까지 상하 간의 구분이 엄격하다. 사간원은 정반대이다. 사간원은 근무시간에 궁중에서도 술을 마실 수 있었다. 간혹 술내기에 만취하는 경우도 있었다. 업무라고는 오후에 한 번 여는 편집회의 같은 것이다. 여기서 상소할 내용을 정하는데, 상하구분도 없다. 2품에서 6품의 관원이 한 탁자에서 회의를 하는데, 자유발언이 오가고 권위로 누르는 법도 없다. 안건은 동등하게 만장일치로 정한다. 대사간이라도 이 절차를 무시하고 상소할 수 없었다. <춘향전> 속의 이몽룡은 남원부사로 임명된 이한규의 아들이다. 아버지를 따라 임지인 남원에 내려갔다가 춘향을 만난다. 그런데 아버지의 부임지에 가족이 전부 이사를 하는 것이 가능했을까? 조선의 법은 지방수령으로 부임 시 가족들을 데리고 가지 못하게 했다. 간혹 아들이나 사위 등을 책객의 형태로 데려가기는 했지만 가족 전체를 동반할 수는 없었다. 수령이 가족을 동반할 경우, 그 가족의 생활비까지 지방 재정에서 충당해야 할 부담이 생기고, 수령의 가족은 곧 수령과 동급의 우대대상이 되었기에 부임한 지역 주민들의 입장에서는 여러모로 모셔야 할 대상이 증가할 뿐이었다. 가장 큰 문제는 가족의 생활이 노출되어 있기 때문에 언제든지 청탁자들의 뇌물 대상이 될 수 있었다는 점이다. 수령의 가족에게 온갖 핑계를 대어 행사를 만들어 초대하고, 선물 주고 식사 대접하면서 친분을 쌓은 뒤 청탁을 넣는 방식이다. 이런 비리를 원천적으로 차단하고 수령이 수령으로서의 역할에 집중할 수 있도록 하려는 의도가 반영된 법이었다. 어쨌든 <춘향전> 속에서는 이몽룡이 춘향과 만나 사랑했지만 아버지의 승진으로 다시 서울로 돌아온다. 그렇게 헤어지게 된 이몽룡은 다시 춘향을 만나기 위해 열심히 공부해서 과거에 장원급제하여 암행어사로 남원에 복귀한다. 불과 일 년 남짓한 사이에 장원급제할 정도로 이몽룡은 천재였던 모양이다. 하지만 이 또한 실제 상황에서는 거의 불가능한 일이다. 조선의 과거제도를 보면 생원, 진사시에 합격해서 성균관에 입학해 공부한 뒤 문과에 급제해야만 관직을 받을 수 있었다. 그런데 문과시험은 3년에 한 번씩 보는 식년시와 특별한 경우에 시행되는 별시가 있었다. 식년시는 보통 1만여 명의 응시자 중 33명이 합격하는 경쟁이 치열한 시험이었다. 그런데 별시 중에서 예비시험 없이 치러진 알성시(謁聖試)는 임금 앞에서 직접 시험을 보고 그날로 합격자를 뽑는 시험이다. 이몽룡이 남원에서 올라와서 1년 만에 바로 장원급제했다는 설정은 실제 조선 상황에서 이 알성시에 응시했을 때 가능한 정도다. 엄청난 운과 천재성이 따라야 하지만 그래도 불가능한 설정은 아니다. <춘향전>에서 가장 백미로 손꼽히는 장면이 ‘암행어사 출도’다. 가장 호쾌하고 통쾌한 장면이라 모든 사람들이 손뼉을 친다. 하지만 실제 조선의 행정 제도 속에서는 보기 드문 상황이다. 수청을 거부하여 관장을 능멸했다는 죄목으로 갇혀 있던 춘향을 구하기 위해 암행어사 출도 장면을 연출했지만 실제 암행어사 출도는 그렇게 떠들썩한 것만은 아니었다. 출도는 암행어사가 자신의 신분을 밝히고 공개적으로 직무집행을 개시하는 것이었다. 마패나 사목 등을 제시하고 직무수행에 대한 협조 요청으로 진행되었기에 대부분의 어사 출도는 차분한 분위기 속에서 이루어졌다. 그런데 이몽룡의 출도 장면에서는 역졸들이 채찍을 손에 들고 소리를 지르면서 남원의 육방들을 몽둥이로 후려치고 난장판을 만들어 놓고 있다. 육방 아전들을 불러 들여 관문을 조사하고 환곡, 세금을 점검하며 변사또에 대해서는 ‘봉고파직(封庫罷職)’을 부르짖고 임금께 보고하도록 했다. 아프리카 에티오피아(The Federal Democratic Republic of Ethiopia)까지는 먼 여정이었다. 그냥 가도 먼 길인데, 독일 프랑크푸르트공항을 경유하는 바람에 비행시간만 18시간이었다. 그렇게 긴 비행시간을 견딘 우리는 지친 몸으로 에티오피아 아디스아바바(Addis Ababa)공항에 내렸다. 아프리카 대륙은 넓은데도 불구하고 나의 상상 속에서는 기온이 높은 밀림이나 사막 중 하나였다. 그러나 아디스아바바는 나의 상상과 달리 무더운 도시가 아니었다. 아디스아바바의 위도는 북위 9도로 북위 37.5도인 서울보다 훨씬 적도에 가깝지만 연평균 기온이 20℃인 이유는 해발 2,500m에 위치해 있기 때문이란다. 우리는 아디스아바바공항에서 커피숍을 쉽게 찾을 수 있었다. 무턱대고 에스프레소를 주문해서 마셨다. 커피 맛은 우리의 에티오피아 일정만큼이나 감을 잡을 수 없었다. ODA 관련 사업을 하면서 겪는 어려움 중에 하나는 선진국과 교류할 때처럼 안정된 일정이 보장되지는 않는다는 점이다. 다음날 우리 출장팀은 에티오피아 행정인적자원개발부를 방문하였다. 행정인적자원개발부는 민간 빌딩 내에 있었다. 우리는 행정인적자원개발부 공무원들에게 한국의 전자인사관리시스템을 소개한 후, 에티오피아 인사관리시스템의 현황에 대해 청취하였다. 현재 에티오피아도 전자인사관리시스템의 중요성을 깨닫고 시범 운영을 준비 중에 있다는 설명을 들었다. 그러나 우리나라와 같이 전자인사관리시스템 추진체계가 법제화되어있지 않고 연방정부 5~6개 정도의 부처와 지방정부 2개를 선정하여 시범운영을 준비 중이라고 했다. 에티오피아는 ISMIS(Integrated System for Management Information System)이라는 이름 하에 인사관리시스템을 운영하고 있었다. 이러한 전자인사관리시스템은 우리나라의 통합된 인사관리시스템이 아니라 단순하게 공무원의 인사기록만을 전산화한 수준인 것으로 파악된다. 에티오피아 공무원들은 향후 기회가 된다면 에티오피아에서 진행 중인 Pilot 시스템과 한국 전자인사관리시스템의 GAP 분석을 통해 한국의 전자인사관리시스템을 벤치마킹하기를 희망한다고 요청하였다.