조선시대 승정원의 운영 체계와 18세기 목민서의 등장 배경, 그리고 현대 사회의 규제 개혁 및 공직 사회의 변화 노력에 관한 고찰 doc_id PCY_201709140316009761_13

승정원의 6승지는 6전체제에 대응하기 위한 것이었다. 통상 6승지는 분방(分房)이라 하여 역할을 나누어 업무를 담당하였다. 도승지가 이방, 좌승지가 호방, 우승지가 예방, 좌부승지가 병방, 우부승지가 형방, 동부승지가 공방 업무를 맡게 하였다. 여기서 방명은 「경국대전」 6전에 대응한 것으로, 이조에서 올라오는 문서나 이조에 내리는 문서는 도승지가 관장하고, 호조와 관련된 것은 좌승지가 주관하는 방식을 말한다. 이는 당시 중앙부처 업무 분담이 크게 6조로 나누져 있었고, 「경국대전」 구성에서도 6전체제로 되어있던 것과 맥을 같이 한다. 오늘날 청와대 비서실과 행정부의 유기적 기능과 동일한 시스템이었다. 6승지가 각 방을 관장하는 가운데 궐원이 생기거나 혹은 공적인 업무 수행을 위해 궁궐 밖으로 나가 있는 경우를 대비해 이른바 대방(代房)의 규정이 있었다. 이방과 예방, 호방과 공방, 병방과 형방이 각각 대방이었다. 예를 들어 국왕이 이방 승지를 입시하라고 했는데, 만약 이방 승지가 없을 경우에는 그 대방 승지인 예방이 입시하여, 국왕에게 나아가 “이방승지가 없어서 대방이 나왔습니다”라고 품하도록 하였다. 한편 위에서 지적한 도승지=이방, 좌승지=호방, 우승지=예방 등과 같이 배정되는 것을 순방(順房)이라고 하는데, 이를 바꾸는 경우도 있었다. 이를 환방(換房)이라고 한다. 예를 들어 도승지가 이방을 주관하지만, 여러 가지 사정으로 우승지가 맡은 예방을 관장하게 되는 경우가 이에 해당된다. 환방을 하는 것은 여러 이유가 있지만 본인이 담당하는 부서의 장관이나 관원들과 친인척이라는 혐의가 있는 경우를 비롯해 승지 개인적인 사정 등이 반영되기도 하였다. 1763년(영조 39) 1월 당시 좌부승지 윤동승(尹東昇)은 병방의 소임을 맡고 있었는데, 이때 동서(同壻) 사이인 정하언(鄭夏彦)이 병조 참의에 재직하고 있어 국왕에게 요청하여 환방하는 방식이었다. 승정원의 대방이나 환방 방식은 승정원내 소속 6승지를 중심으로 한 직무의 운영 방식이었다. 오늘날에는 대통령 비서관들에게 전문성이 요구된다. 만약 외교안보 담당 비서관이 교육문화 비서관을 겸하거나 서로 바꾸어 업무를 맡았다고 가정해보자. 아마 당장 여론의 뭇매를 면치 못할 것이다. 그러나 조선시대 승지들은 그것이 가능했다. 흔히 규제개혁하면 규제완화나 폐지 등 규제를 없애거나 줄이는 것에 초점을 맞추는 경향이 있다. 물론 규제완화나 폐지가 규제개혁의 일부이긴 하지만 이것이 규제개혁의 전부가 될 수는 없다. 진정한 규제개혁은 합리적인 기준을 설정하여 집행하고, 규제의 과정을 개선하여 궁극적으로는 현명한 경제정책, 사회정책, 환경정책 등을 추구하는 것이다. 따라서 이러한 규제개혁은 정책의 입안단계라 할 수 있는 입법단계에서부터 작동해야 할 것이다. 자율주행차의 사례를 길게 설명한 이유 중 하나도 바로 4차 산업혁명 시대에 규제입법의 중요성을 강조하기 위해서이다. 자율주행자동차뿐만 아니라 인공지능, 가상현실, IoT 등 공상과학의 세계에서나 볼 수 있을 것 같았던 새로운 기술들은 4차 산업혁명이라고 불리우면서 본격적으로 상용화되는 단계에 이르고 있다. 지난 3월 알파고 충격에서부터 지난 여름 전 세계를 새로운 증강현실의 세계로 빠뜨린 닌텐도와 “포켓몬 고”에 이르기까지 기술과 기술의 결합, 기술과 콘텐츠의 결합을 통한 새로운 서비스의 창출은 우리의 무한한 상상력을 현실화 시키고 있는 것이다. 조선에서 18세기는 목민서의 시기라 부를 수 있을 만큼 많은 목민서가 등장하였다. 「치군요결(治郡要訣)」, 「목민고(牧民攷)」, 「거관대요(居官大要)」, 「선각(先覺)」, 「목민대방(牧民大方)」, 「임관정요(臨官政要)」 등은 그 가운데 중요한 책이다. 이들 목민서는 편자 혹은 저자의 이름을 알 수 있는 경우도 있고 누가 만들었는지 확인할 수 없는 자료도 있다. 「목민대방」, 「임관정요」 등은 각기 홍양호, 안정복이 지었지만, 나머지 목민서는 편·저자를 알 수 없다. 또한 이들 자료는 등장하는 시기가 다르고, 담고 있는 내용, 책의 구성 방식이 개별적이다. 어떤 경우는 자료가 서로 겹치기도 하고, 책별로 비슷 비슷한 이름의 이본(異本)이 존재하기도 한다. 18세기 사회에서 앞선 시기에 비해 비교할 수 없을 정도로 많은 목민서가 만들어진 것은 17세기 중·후반 이래의 사회 변동과 연관이 있다. 이 시기에는 집권 체제가 강화되면서 수령이 행사하는 정치적 역할이 이전에 비해 매우 커졌다. 나아가, 정부에서는 수령의 지위를 제고하며 그 역할을 독려하는 한편으로 이들에게 정치적인 압박을 강화하였다. 이 시기 수령들은 자신들에게 주어진 책무를 대과없이 치를 수 있는 방도를 적극 개척하였다. 규제를 아무리 개선해도 이를 집행하는 공무원들이 변하지 않으면 국민들은 변화를 체감하기 어렵기 때문에 정부는 법령상 규제개선뿐만 아니라 눈에 보이지 않는 공무원들의 인식과 태도 변화를 위하여 다각적인 노력을 기울이고 있습니다. 무엇보다 공무원 스스로가 적극적으로 규제를 풀고, 적극행정을 하는 것이 유리하게끔 인센티브 제도를 설계하는 것이 필요합니다. 공무원이 감사 걱정 없이 적극적으로 업무를 추진할 수 있도록 적극행정면책제도와 사전컨설팅 감사제도를 확산시키고 있으며, 적극행정에 대해서는 포상 등 인센티브를 제공하고, 소극행정에 대해서는 최대 파면까지 받게끔 징계제도를 강화하고자 합니다. 이와 함께 인허가 신청에 대해 법령에 규정된 기간 동안 행정청이 아무런 답을 하지 않으면, 인허가 등이 이루어진 것으로 보는 인허가 간주제를 인허가·신고제 전반에 도입할 계획입니다. 이는 인허가 지연으로 인한 피해를 민원인이 부담하지 않도록 하고, 공무원의 기한 내 처리책임을 보다 무겁게 하여 행정의 예측가능성을 높이고자 하는 것입니다. 또한 제도 개선과 함께 현장공무원에 대한 점검과 지속적인 교육을 통해 공직 전반의 문화를 바꾸려는 노력을 계속해 나갈 계획입니다.