한국 지방교육행정에 대한 국가의 지도·감독권 행사와 교육자치권 간의 갈등 양상 및 일본 사례와의 비교를 통한 제도적 개선 방안 연구 doc_id PCY_201709190153092861_1

한국은 일본에 비하여 지방교육자치 업무 수행을 둘러싸고 국가의 감독권 행사가 증가하고 이에 대하여 교육감은 소송으로 대립하는 갈등사례가 만연하고 있다. 이명박 정부부터 2014년 말까지 지방자치법과 행정소송법에 따른 대법원에 의한 행정소송이 20건이 제기되었고, 헌법 제111조 제1항 제4호 및 헌법재판소법 제2조 제4호에 따른 권한쟁의심판이 5건 제기되었다. 갈등의 주제도 학생인권조례, 무상급식, 학교폭력 학생부 기재, 교원평가, 시국선언교사 징계, 사학조례, 국가 수준 학업성취도 평가, 교사 특별채용 등 교육정책 전 분야에 걸쳐 법적분쟁이 발생하고 있는 것이다. 최근 대표적인 법적 분쟁 사례로 자율형 사립고 지정 취소를 둘러싼 교육부장관과 서울시 교육감의 갈등을 들 수 있다. 서울시 교육감이 자율형 사립고 6개교를 지정 취소하자, 교육부장관은 2014년 11월에 서울시 교육감의 자율형 사립고 지정취소는 재량권을 일탈･남용하고 처분절차를 위반하였다는 이유로 교육감의 처분을 직권취소하여 자율형 사립고의 지위를 원상회복시키는 조치를 취한다. 이에 서울시 교육감은 자율형 사립고 지정취소 처분은 자치사무로서 법령에 위반한 바가 없는 적법한 처분이라면서 대법원에 2014년 12월에 행정소송을 제기하였다. 최근 우리나라는 시･도교육청 사무에 대한 국가의 권력적 관여가 증가하고 교육감들은 이에 불복하여 소송을 통해서 구제받고자 하는 사례가 빈번하게 발생하고 있다. 교육부 장관과 교육감 사이에 발생하는 분쟁 해결에 있어서 사법부 판결에 의존하는 현상이 이명박 정부 시절부터 시작되어 박근혜 정부에 들어와서도 지속되고 있는 것이다. 교육부 장관과 교육감 간의 권한의 존재 여부 또는 그 행사에 관한 갈등은 상호 간의 협의에 의해서 처리하는 것이 통례였으나, 중앙정부와 정책 이념을 달리하는 교육감들이 주민직선을 통해서 지방교육 권력을 장악함에 따라 분쟁해결 방식에 변화가 일고 있다. 행정기관 간 협의와 조율을 통한 갈등해결보다는 장관은 지방자치법에 규정된 국가의 감독권 행사를 통해서 강제하고, 교육감은 헌법과 지방자치법에서 보장된 소송이라는 수단을 통해서 중앙정부의 관여로부터 자치권을 보호받고자 하는 것이다. 2014년 6.4 지방선거에서 중앙정부와 교육이념을 달리하는 교육감들이 대거 당선되어 교육행정을 책임짐으로써 갈등이 증가할 것으로 예상된다. 이처럼 지방교육행정에 관하여 사법부 판단에 의존하는 것은 법치행정 정착에 기여하는 측면도 있다고 할 것이나, 교육정책 갈등을 법으로 정리해야 하는 어려움이 있고, 갈등에 따른 사회적 비용도 크다 할 것이다. 민주국가에서 중앙행정기관의 관여와 통제는 국가차원에서 통일성을 기하고 지역 간 불균형을 시정하기 위해서 일정 한도 내에서 인정된다. 지방자치단체 활동의 적법성을 보장해 주고, 지방자치단체의 인적･물적･기술적인 행정능력 부족을 보충하여 지방행정의 원활한 수행을 지원한다는 점에서 정당성이 부여된다. 그러나 시･도교육청의 사무에 포괄적 지도･감독권을 인정하고 있는 지방자치법상의 규정을 근거로 빈번한 국가의 감독권 행사는 지방분권의 원리를 해칠 뿐만 아니라 지방교육행정기관의 법적 지위를 불안정하게 할 우려가 있다고 사료된다. 따라서 현행 국가의 교육감 사무에 대한 행정적 통제방식이 정합성을 보유하고 있으며, 지방교육자치 정신에 부합되는지를 비교법적 관점에서 고찰하고 개선방안 모색이 요구된다. 이처럼 일본의 지방교육행정에 대한 국가의 관여제도는 우리나라 국가의 지도감독제도 개선 논의에 주는 시사점이 많다. 그럼에도 불구하고, 지방교육행정기관에 대한 국가의 감독권에 관한 한국과 일본의 제도를 비교한 연구는 희소하다. 물론 행정학과 법학 분야에서 일본의 지방자치단체(지방공공단체)에 대한 국가 관여제도를 평가하여 우리나라 국가감독제도 개선에 주는 시사점을 논의하는 논문은 발견된다. 이들 선행 연구에서는 일본이 자치사무 확대와 중앙정부의 지도감독권을 축소를 통하여 지방의 자주결정권을 확대해 나가고 있는 것으로 평가하고 있다. 이에 반해 일본 지방교육행정에 중점을 두어 국가의 관여를 분석한 논문으로는 김용(2014)의 연구가 있을 뿐이다. 이 연구에서는 일본과 대만의 국가감독 법규를 비교법학적 고찰을 통하여 우리나라의 국가의 지도감독제도 개선 방향을 논하고 있다. 현행 법률상 국가의 지도감독 규정이 교육 자치를 침해하는 내용이 많으므로 국가의 통제를 완화하는 방향으로 법규 개정의 필요성을 제안하고 있다. 본 연구에서는 한국의 지방교육행정기관에 대한 국가의 감독 법규를 일본의 국가관여제도와 비교･분석하고 시사점을 논구하고자 한다. 일본을 비교대상 국가로 선정하게 된 이유는 다음과 같다. 첫째, 교육부 장관의 시･도교육감에 대한 지도･감독의 법적 근거가 되는 한국의 지방자치법은 일본 지방자치법을 근간으로 해서 형성되었고, 두 나라가 공히 행정사무와 재정이 중앙정부 중심으로 배분되어 있는 중앙집권적인 행정제도를 유지하고 있기 때문이다. 두 나라에서 지방교육행정기관을 포함한 지방자치단체가 처리하는 사무 중에서 국가로부터 위임받아 국가기관의 하급기관 지위에서 처리하는 위임사무(법정수탁사무) 비중이 60-70%에 달하고, 자기책임 하에 처리하는 자치사무의 비중은 30-40%에 불과한 실정이다. 이와 더불어 자치사무의 적법성 심사와 위임사무의 합목적성 확보를 위해서 광범위한 국가의 관여(지도감독)가 지방자치법에 따라 보장되고 있다. 국가의 시도교육청의 교육행정에 대한 지도감독의 범위는 사무의 성격에 따라 달리한다. 시도교육청 사무가 자치사무인 경우는 적법성 통제, 즉 법규감독만 가능하다. 자치사무에 대해서는 자치단체가 공익에 적합하고 합목적적인지 자신의 위험과 책임 하에 결정할 수 있는 자기책임성을 갖고 있기 때문이다. 위임사무인 경우 시도교육청이나 교육감이 사무를 집행하지만 최종 책임은 국가에 귀속되기에, 국가감독은 합법성 뿐만 아니라 합목적성 확보(타당성 심사)까지 확장된다. 위임사무를 처리하는 교육감은 주민의 대표로서 지위를 갖는 것이 아니라 국가의 하급기관으로서 지위를 갖기에 위임사무를 처리하는 과정에서 국가의 포괄적인 지도감독을 받게 되는 것이다. 국가의 시도교육청 사무 처리에 대한 감독 수단으로는 지방자치단체의 사무에 대한 지도와 지원(지방자치법 제166조), 위법･부당한 명령･처분의 시정명령(제169조), 지방자치단체의 장에 대한 직무이행명령(제170조), 지방자치단체의 자치사무에 대한 감사(제171조), 지방의회 의결의 재의와 제소(제172조)를 규정하고 있다. 시정명령이란 교육감의 위법･부당한 명령이나 처분에 대해 감독관청이 기간을 정해서 시정을 요구하는 사후적이며 교정적인 감독 수단이다. 명령은 일반･추상적인 법규 정립을 말하고, 처분은 개별･구체적인 행위를 뜻한다. 위임사무에 관해서는 명령이나 처분이 법령에 위반되거나 현저히 부당하여 공익을 해친다고 인정되는 경우에 시정명령을 할 수 있으며, 자치사무에 관해서는 법령을 위반하는 경우에 한정된다. 시정명령의 내용은 시정요구에 그치고 대안을 제시하는 등 시정내용을 특정하는 것은 자치권 존중에 반하므로 인정되지 않는다. 시정명령은 이행에 필요한 상당한 기간을 정하여 서면으로 하여야 한다. 시도교육청은 시정명령을 받은 명령 또는 처분을 시정할 법적 의무를 부담하며 시정명령을 받은 명령 또는 처분을 집행해서는 안된다. 그러나 이미 집행된 교육감의 처분이나 명령은 시정명령에도 불구하고 유효하다.