남북 통일 시 국가승계 법리에 따른 북한 공무원 지위 승계의 문제와 유형별 정책적 대응 방안 doc_id PCY_201710130251574281_5

이렇게 남북한의 통일에 국제법상 국가승계 법리가 적용된다고 할 때, 선행국과 공무원 사이의 임용관계 역시 승계국이 승계하는가가 문제된다. 공무원관계는 공무원이 일정한 신분을 가지고 공무를 수행하며, 그 대가로 국가에 임금을 청구할 수 있는 권리라는 점에서 국가의 입장에서는 행정부채에 속한다고 할 것이다. 행정부채는 국가부채의 일부분으로 법 규정이나 행정기관의 행정행위에 근거하여 국가에 부과된 의무를 말한다. 그런데 1983년 비엔나협약은 타 국가, 국제조직 등에 대한 재정적 의무의 승계에 관해서만 다루고 있기 때문에 개인에 대한 비재정적 의무인 공무원관계에 따른 국가의 의무가 국가승계 시 승계의 대상이 되는지에 대해서는 반복된 관행에 따라 국제관습법으로 성립되었는지를 검토해야 한다. 승계의 방식은 통일 환경에 따라 정책적으로 결정해야 할 문제이겠지만 대강의 원칙을 설정할 수는 있다. 우선 통일의 유형이 승계 방식 결정에 영향을 준다. 남북한이 합의하여 새로운 국가로 합병하는 형태의 통일의 경우에는 일괄적 승계 방식이 우선적으로 고려될 것이다. 현실적으로는 남한의 주도로 통일이 진행된다고 하여도 북한 역시 통일 합의의 당사자가 된다는 점에서 북한의 공무원이 가지고 있는 기득권을 보호하게 될 가능성이 크기 때문이다. 반면 남한이 북한을 병합하는 형태로 통일이 이루어지는 경우에는 선택적 승계 방식 혹은 일괄적 승계 거부 후 적격자 임용 방식을 취하게 될 것이다. 적대관계가 해소되지 않은 상태에서 북한이 남한에 흡수되는 것이므로 북한 공무원의 기득권을 보호하기 어렵고, 공무원들 또한 남한에 대해 비협조적일 가능성이 크다는 것이 고려되어야 한다. 생각건대, 공무원 지위는 근로관계의 의미와 더불어 국가에 대한 참정권으로서의 의미를 갖기 때문에 재정적인 부채와 동일하게 취급하는 것은 곤란하다. 따라서 미지불 임금에 대한 채무와 같은 부채의 승계가 인정될 수 있음과 별개로, 통일 이후의 공무원 지위는 반드시 보장된다고 할 수 없다. 결론적으로 통일 이후에 북한 공무원과 북한 당국 사이의 관계를 통일 국가가 승계해야 할 법적 의무는 발생하지 않는다고 판단된다. 하지만 공무원 개인에게는 공무원 지위가 생계유지 수단인 직업의 측면이 있음을 부인하기 어려우므로 완전한 배제 역시 정책적으로는 바람직하지 못하다. 따라서 합병의 경우에는 합병 조약을 통해 공무원관계 승계의 원칙을 정해야 하고, 병합의 경우에는 병합 과정의 양상, 선행국과 승계국의 관계 등을 고려하여 승계국이 승계의 대상 방법을 정책적으로 결정해야 한다. 독일 통일조약 과 같이 통일합의서 등에 임시적으로 공무원 일괄 승계 규정을 둔다면 그 승계 대상은 앞서 검토한대로 우리의 공무에 속하는 업무를 수행하는 북한 공무원이 될 것이며, 합의서나 법률 등에서 구체적인 승계 대상을 열거하는 방법을 취할 수도 있을 것이다. 일괄 승계 후 부적격자를 해임하는 방식은 북한과 치안 공무원 사이에 맺어진 공무원관계를 인정하면서 이를 일괄적으로 승계하는 것이다. 다만 부적격자가 있을 경우에는 일정한 기준에 따라 해임하는데, 이에 대해서는 해임까지 유예기간을 두는 방식도 고려될 수 있다. 선택적 승계 방식은 북한의 공무원관계 중 일정한 기준에 부합하는 것들만 선별하여 승계하는 것이다. 즉, 적격성 심사는 승계 여부를 결정하는 과정에서 이루어져야 한다. 일괄적 승계 거부 후 적격자 임용 방식은 북한의 공무원관계는 원칙적으로 인정하지 않되 북한에서 공무원이었던 자 중에서 자신이 속했던 기관과 유사한 기능을 하는 통일 국가의 기관에 다시 임용되기를 원하는 자를 일정한 절차를 거쳐 재임용하는 것이다. 구체적인 재임용 방법으로는 별도의 임용 절차를 진행하는 방법과 우리의 공무원 임용 절차에 따르도록 하되 기존에 관련 업무에 종사했던 것을 고려하여 임용시험 중 일부를 면제해주는 방법 등이 고려될 수 있겠다. 1948년 8월 15일 대한민국이 수립된 이후 미군정청의 공무원관계는 대한민국으로 승계되었다. 이에 따라 일제 공무원 출신으로 미군정청 공무원으로 활동하던 자들도 자연스럽게 대한민국 공무원으로 복무하게 되었다. 1948년 9월 22일 공포된 반민족행위처벌법 (법률 제3호) 제5조는 “일본치하에 고등관 3등급 이상, 훈5등 이상을 받은 관공리 또는 헌병, 헌병보, 고등경찰의 직에 있던 자는 본 법의 공소시효 경과 전에는 공무원에 임명될 수 없다.”라고 규정하였으나 이 법에 따른 공소시효는 2년이었으므로 사실상 1950년 9월 22일 이후에는 공무원으로 임용될 수 있는 길을 열어주었다고 할 수 있다. 또한 이 법 제1조부터 제4조에서 각 조의 구성요건에 해당하면 사형, 무기징역, 유기징역, 15년 이하의 공민권 정지 등의 처벌을 할 수 있도록 하고 있었으므로, 이 법에 의해 처벌되는 자는 최소 일정 기간 이상은 공무원으로 임용될 수 없었다고 할 수 있다. 그러나 반민족행위처벌법이 1951년 2월 14일 폐지됨에 따라 일제 공무원 출신자들이 대한민국 공무원으로 복무함에 있어 어떠한 제약도 없게 되었다. 오히려 정부의 요직을 차지한 일제 공무원 출신자들은 스스로에게 유리한 방식으로 제도를 형성해나갔다. 1949년 11월 5일 제정 공포된 공무원임용령 (대통령령 제208호) 제15조는 2급 공무원은 9년, 3급 공무원은 5년, 4급 공무원은 2년의 경력을 요구하였는데, 당시는 대한민국 정부 수립으로부터 1년 6개월밖에 지나지 않은 시점으로 이 요건을 충족하는 자는 일제 미군정청 공무원 출신자가 유일하게 되었다. 한편, 1949년 8월 12일 제정 공포된 국가공무원법 (법률 제44호) 제6조에서는 공무원의 자격을 고시 또는 전형에 의하여 인정하게 하면서, 부칙 제55조가 “본법 시행시에 재직하는 공무원은 본법 시행일로부터 1년 이내에 본법의 정하는 바에 의하여 고시 또는 전형에 합격하여야 하며 불합격인 때에는 당연퇴직된다.”라고 규정함으로써 기존 공무원들도 임용 전형을 다시 거치도록 하였다. 북한 공무원자격판정법(2011. 12. 21. 최고인민회의 상임위원회 정령 제2052호로 수정) 제2조에 따르면 북한에서 공무원이란 ‘국가기관에서 일정한 행정적 의무와 권한을 가지고 일하는 일군’을 말한다. 그리고 이 법 제5조는 내각 위원회, 성, 중앙기관, 도(직할시) 시(구역) 군급 기관의 부원 이상 일군은 공무원자격판정의 대상으로 하고, 제6조는 최고인민회의에서 임명 선거된 일군 등은 공무원자격판정에서 제외되는 것으로 하고 있으므로 이들 모두를 공무원으로 칭하는 것으로 보인다. 그러나 이 법의 해석만으로는 자격판정의 대상이 아닌 공무원이 있는지 여부와 그 범위를 알 수가 없다. 또한 북한에서 정한 공무원의 범위와 승계의 대상이 되는 공무원의 범위가 동일하다고 할 수도 없다. 예컨대 인민보안부에 소속되어 있지만 간부는 아닌 하전사급도 승계 대상 공무원에는 포함될 수 있으며, 최고인민회의 대의원과 같은 선출직 공무원은 승계 대상에서 제외될 가능성이 높다. 따라서 북한에서의 공무원 개념과 별개로 우리의 공무원 개념을 기준으로 승계 대상 공무원의 범위를 정해야 한다.