통일의 효율적 논의를 위한 정치·경제 통합 유형 및 시나리오에 관한 분석과 연구의 필요성 doc_id PCY_201710130309069591_1

최근 들어 통일에 대한 논의가 활발해지고 있다. 특히 통일의 경제적 효과를 높이기 위한 통일시나리오 연구가 활발하다. 그런데 연구자들마다 통일의 범주, 방식, 정치경제통합 유형 등에 대해 각기 다른 전제하에서 다양한 견해2)를 제시함에 따라 통일논의가 복잡해지고 있는 실정이다. 이처럼 통일의 수준, 방식 및 유형에 대해 공통적인 ‘논의의 틀’이 마련되지 않음에 따라 통일논의의 효율성 제고에 긴요한 학제간(interdisciplinary) 교류가 어려울 뿐만 아니라 개별 연구 내에서도 논의의 내적 일관성이 미흡한 경우가 빈번하다. 특히 효과적인 통일방안을 모색하기 위해서는 정치와 경제 모두를 아우르는 포괄적 접근이 필수적임에도 불구하고 이러한 방법을 활용한 연구는 미비한 것으로 보인다. 예를 들면 경제학 전공자의 연구에서는 경제통합과정에 큰 영향을 미치는 국가결합 형태에 대한 관심이 미흡하고, 정치학 전공자의 연구에서는 통일비용과 직결된 경제통합 유형을 다루는 경우를 찾기 어렵다. 통일을 이룬다는 것은 정치적으로 남북이 단일한 주권국가를 형성한 가운데 남북한지역의 모든 국민들이 차별없는 경제적 자유와 권리를 누리는 실질적인 경제공동체를 완성함을 의미한다. 그러나 이 정도의 통합단계는 남북통일이 궁극적으로 지향하는 지점이라고 할 것이다. 이처럼 통일의 개념이 통일의 최종상태를 중심으로 논의되는 것과는 대조적으로 통일시나리오에서 제시하는 정책방향은 통일과정의 초기단계에 초점을 맞출 수밖에 없다. 복잡다단할 것으로 예상되는 통일동학(unification dynamics)을 감안할 때 시나리오의 대상 시계(時界)가 초기단계를 넘어서기 위해서는 사회적 합의를 도출하기 어려운 수많은 가정과 전제를 필요로 하기 때문이다. 따라서 대부분의 통일 시나리오는 이상적인 통일을 목적으로 하되 구체적인 내용은 통일초기조건의 설정에 주력하는 구조를 갖게 된다. 한편 남북한의 국가결합 형태에 대해서는 대부분의 연구가 남북한의 공식 통일방안에서 중간단계의 정치통합 유형으로 제시되고 있는 연합제와 연방제를 중심(6.15 공동성명에 포함)으로 논의가 이루어지고 있다. 우선 우리정부의 민족공동체 통일방안 2단계에서 추진하는 남북연합(The Korean Commonwealth)은 남북한이 각각 외교, 군사 및 내정에 걸쳐 독립적인 주권을 행사하면서 남북연합 기구로 남북정상회의, 남북평의회, 남북각료회의를 상설화하여 경제 사회 문화 공동체를 형성하는 것을 내용으로 하고 있다.즉, 남북연합 단계에서는 남한과 북한이 2개의 독립적인 국가 형태로 존속하며, 1민족 1국가 1체제 1정부 형태의 통일국가는 3단계에서 이루어지는 것으로 상정하고 있다. 이러한 남북연합의 성격을 어떻게 볼 것인지에 대해서는 다양한 주장이 제시되고 있다. 본고에서 제시한 논의의 틀을 이용하여 기존 연구에서 논의하고 있는 남북한의 정치 경제통합 유형들을 재구성해 보면 다음과 같은 특징을 발견할 수 있다. 우선, 단기간 내 전면적인 정치 및 경제부문의 통합을 주장하는 연구는 거의 찾아보기 어려운 반면 통일비용의 최소화를 강조하면서 통일완성 이전에 과도기로서 1체제 2경제 단계를 거치는 통일시나리오를 대안으로 제시하는 연구는 적지 않다. 특히 과도기간 동안 북한지역을 관할하는 별도의 정치체제를 존속시키되 북한지역 내 경제정책 제도의 수립 운용 과정에 사실상 남한정부가 높은 정도로 협력, 지원, 개입하는 것을 전제하는 경우가 많다. 한편 경제통합 측면에서는 남북한간의 노동시장 분리가 1체제 2경제의 핵심정책이 되어야 한다는 점에 콘센서스가 형성되어 있는 것으로 평가된다. 통일시나리오의 구성요소로 우선 체제전환 시기를 들 수 있다. 이는 통일이라는 정치적 결단이 이루어진 초기 상황에서 북한이 시장경제로 즉시 전환(1체제)할 것인가 아니면 남북한이 상당기간 서로 다른 경제체제를 유지(2체제)할 것인가에 대한 선택을 의미한다. 남북한에 서로 다른 체제가 유지되는 경우는 북한지역에 일정 기간 현재와 같은 사회주의 계획경제(또는 명령경제)를 유지한다는 의미로서 동 기간 중에는 사실상 2개의 주권국가가 병존하는 것과 유사한 상황이 전개되는 것이라고 볼 수 있다. 통일시나리오를 구성하는 또 하나의 요소는 통일초기 남북한 경제를 즉시 단일경제권으로 통합(1경제)하여 운영할 것인가 아니면 상당기간 지역적으로 분리하여 운영(2경제)할 것인가에 대한 선택이다. 남북한 경제를 즉각 통합한 후 북한경제의 발전 및 수렴을 도모하는 방안(1경제)에서는 북한지역을 현재 시행 중인 일반 지방자치제도 내로 편입한 후 지역균형 발전이라는 관점에서 경제발전을 추진하게 된다. 반면 남북한 경제를 지역적으로 분리한 상태에서 북한경제를 발전시키는 방안(2경제)은 북한지역에 별도의 특별한 법적 제도적 지위를 부여한 후 독립적인 거시정책(통화 재정 환율 등) 수행 권한을 부여하는 것을 핵심 내용으로 한다. 2체제 2경제 시나리오에서는 남북한이 국제적으로 별도의 주권국가 형태를 유지하는 가운데 북한이 사회주의 계획경제 체제하에서 개혁과 개방을 추진함으로써 정상국가가 되어 남북한이 신뢰를 구축하고 교류와 협력을 증진시켜 나가는 통일상황을 상정한다. 북한이 상당기간 동안 계획경제체제를 유지한다는 점에서 남북한간 정치경제 통합의 정도를 높은 수준으로 설정하지 못하고 이에 따라 통합유형에 대한 선택의 폭이 제한적이라 할 수 있다. 과도적 국가관계로는 상위 정치기구를 구성하지 않는 정상국가간의 신뢰구축 단계 및 정경분리를 바탕으로 협력을 심화하는 단계 정도로 구분할 수 있다. 경제통합 유형도 교류협력 확대 또는 경제협력 심화 정도만 가능하며 제한적인 수준의 상품시장 통합을 넘어서는 유형은 가능하지 않다. 이는 남한과의 자유무역협정 또는 이보다 결합도가 높은 유형의 경제통합을 이루는 것이 북한의 계획경제체제 유지에 커다란 교란요인으로 작용할 수 있어 실현 가능성이 거의 없을 것으로 보기 때문이다. 우선 3대 통일시나리오를 이용하여 기존 통일논의를 분류해 보면 대부분의 연구에서 통일의 최종단계인 ‘1체제 1경제’에 도달하기에 앞서 ‘1체제 2경제’ 시나리오의 과도기간을 거치는 것이 긴요하다는 점을 지적하고 있음을 알 수 있다. 다만, 통일 초기단계에서 곧바로 1체제 2경제를 실행할지 아니면 한층 점진적인 관점에서 우선 2체제 2경제를 유지하다가 1체제 2경제로 진입할지에 대해서는 의견이 나뉘어져 있다. 통일초기 곧바로 1체제 2경제 시나리오로 진입하는 통일경로를 제시하는 연구로는 안예홍 문성민(2007), 김병연(2014), 전홍택 편(2012), 강문성 외(2014) 등을 들 수 있는데 이들 연구에서 2체제 2경제 시나리오를 통일경로에서 배제한 것은 경제효과 극대화라는 통일목표의 달성에 별 도움이 되지 못하기 때문인 것으로 보인다. 이와 달리 2체제 2경제를 거쳐 1체제 2경제로 진행하는 경로를 제시하는 연구로는 양문수 외(2004), 박종철 외(2008), 추원서(2006), 최신림 이석기(2000), 조민 외(2009) 등을 들 수 있다. 이들 연구에서 2체제 2경제 시나리오를 통일과정의 초기 상황으로 포함하고 있는 것은 민족공동체 통일방안의 영향 때문으로 생각된다.