대한민국과 북한의 국토계획법제 체계 및 특징에 대한 비교 분석 doc_id PCY_201710130320338091_2

우리와 비교하면 계획 부문은 국토계획법제에 대응한다. 계획 부문에는 국토계획법과 도시계획법이 있다. 두 개의 법률 중 국토계획법이 기본법이고, 도시계획법이 특별법이다. 국토계획법은 국토 전반의 계획을 내용으로 하고, 도시계획법은 지역에 관한 구체적 계획을 내용으로 한다. 물론 도시계획도 국토계획법에 따라 마련된 국토건설총계획에 기초하여 작성하여야 한다. 대한민국의 경우 2002년 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘대한민국 국토계획법’)이 제정되어 도시와 기타 지역을 포괄하는 국토계획법이 제정되었는바, 그 전까지는 도시를 대상으로 하는 도시계획법과 기타 지역을 대상으로 하는 국토이용관리법으로 나누어져 있었다. 현재 대한민국의 경우 국토계획법의 상위법률로 국토기본법이 마련되어 있다. 북한의 국토계획법, 도시계획법은 대한민국의 국토기본법, 국토계획법에 대응하는 법률이다. 국토계획법은 국토계획의 작성, 비준, 실행을 규율하는 국토계획에 관한 기본법이다. 대한민국과 비교하면 국토기본법과 국토계획법에 대응하는 법률이다. 2002년 3월 27일 채택되었고, 2004년 10월 26일 일부 개정되었다. 공교롭게도 대한민국의 국토기본법 및 국토계획법도 같은 해인 2002년 2월 4일 제정되었다. 북한 국토계획법에 따르면 국토계획을 바로 작성하는 것은 “자연을 개조하고 만년대계의 창조물을 건설하며 인민들에게 훌륭한 생활환경을 마련하여 주기 위한 근본담보”이다(제3조). 자연 개조, 창조물 건설과 인민들의 생활환경 마련을 국토계획의 목표로 제시하고 있는 것이다. 대한민국의 국토기본법은 국토의 건전한 발전과 국민의 복리향상을, 대한민국 국토계획법은 공공복리 증진과 국민의 삶의 질 향상을 목적으로 내세우고 있는 바, 남북의 국토계획법제는 그 목적이 크게 다르지 않다. 그 밖에 북한 국토계획법에서는 모든 인민의 국토관리사업 참가를 내용으로 하는 전인민적 국토관리의 원칙(북한 국토계획법 제7조), 기술자, 전문가를 양성하여 국토계획을 현대화, 과학화하는 원칙(북한 국토계획법 제8조)을 함께 제시하고 있다. 대중성과 전문성을 함께 추구하는 것이다. 북한 국토계획의 작성원칙은 아래와 같다(비교를 위해서 대한민국 국토기본법의 기본이념을 병기하였다). 부침땅(경작지)을 중시하는 농업중심의 사고나 국방상 요구를 고려하여야 하는 원칙은 북한의 개발단계와 특성을 반영하고 있다. 도시의 규모를 크게 하지 말 것, 해당 지역의 기후풍토적 특성을 고려할 것을 강조하는 것이 주목된다. 대한민국의 경우 국토기본법에서 국토관리의 기본이념으로 “국토에 관한 계획 및 정책은 개발과 환경의 조화를 바탕으로 국토를 균형 있게 발전시키고 국가의 경쟁력을 높이며 국민의 삶의 질을 개선함으로써 국토의 지속가능한 발전을 도모할 수 있도록 수 립 집행하여야 한다”는 것을 제시하고 있다. 특히 최근에는 지속가능성이 중요한 기준으로 제시되고 있다(대한민국 국토기본법 제5조의2). 북한의 국토법제는 다른 사회주의 나라 또는 체제전환국인 중국 및 베트남, 통일 전 동독과 비교하더라도 상당한 수준의 체계성을 갖춘 것으로 평가된다. 국토계획법제와 건설 개발법제를 구분하였고, 계획법제를 국토계획법과 도시계획법으로 이원화하였으며, 각종 기반시설에 관한 법률을 갖추고, 국토의 구성요소별 법률도 상당한 수준으로 구축하였다. 환경법도 기본법과 부문법, 실체법과 절차법을 나누어 입법하였다. 이는 90년대 이전 북한이 지도자의 교시와 당의 지도로 국토정책을 추진한 것과 비교된다. 북한이 법제의 체계성 못지않게 실제 국토계획 실무에서 전문성을 갖추고 있는지는 정확히 확인되지 않는다. 국토계획 중 공개된 것이 매우 제한적이기 때문이다. 도시계획기관인 평양도시계획설계사업소는 1942년 설립되어 총계획설계실과 세부계획설계실, 토목설계실, 상하수도설계실, 열 및 전기설계실 등의 실무부서를 두고 있으며, 건축과 토목 등 도시계획 관련 설계전문가 300여 명이 일하고 있다고 알려져 있다. 그 밖에 보도로 그 내용이 일부 알려진 원산금강산지구의 건설총계획 등을 보면 상당한 수준을 성취하고 있는 것으로 보인다. 물론 북한의 국토법제는 주로 법률만 만들어져 있고, 그 시행을 위한 규정이 없거나 공개되고 있지 않다. 아울러 법률간 지도기관의 복잡성, 계획간 조화와 순서 등이 명확하지 않은 부분은 여전하다. 참고로 동독13)은 1958년 독일 건축법을 제정하여 도시계획과 건축을 함께 규율하였다. 독립된 도시계획 또는 국토계획법은 통일 전까지 존재하지 않았다. 동독의 도시개발법제는 단편적으로 입법된 수많은 개별 법령으로 이루어졌고, 1970년대에 하나로 된 도시개발법을 제정하려는 시도는 정치적인 이유로 좌절되었다고 한다. 중국은 1984년 도시계획조례를 반포하였고, 1989년 도시계획법을 제정하였다. 농촌지역의 국토계획은 마을 및 읍(진) 건설관리조례를 통해 규율하다가 2007년에야 비로소 도시와 농촌을 포함하는 계획법제인 도시농촌계획법을 제정하였다. 중국은 국토계획 및 개발을 법률보다는 각종 규정이나 조례를 통해 구현하고 있는데, 이는 계획간 모순이나 부조화의 문제가 있다고 평가되고 있다. 보호지대는 중심지역의 환경을 보호하고 주민들의 문화휴식을 보장하기 위한 지역이다(북한 국토계획법 제10조). 내각과 도시계획기관, 해당 기관은 보호지대에 산림과 유원지를 기본으로 하는 보호록지환경을 형성하여야 한다. 보호지대에는 도시경영, 교통, 농업생산시설과 농촌마을을 제외한 새로운 대상을 배치하거나 건설할 수 없다. 위성도시는 중심지역의 인구집중을 조절하고 경제적, 사회봉사적 기능을 분담하기 위하여 정한 도시이다(북한 국토계획법 제11조). 내각과 국가계획기관, 해당 기관은 위성도시의 건설순차를 정하고 해당 도시의 성격에 맞게 기관, 기업소, 단체를 배치하여야 한다. 2010년 법률개정시 ‘위성도시를 먼저 꾸리는 원칙’을 수정하여 ‘위성도시의 건설순차를 정하는 것’으로 변경하였다. 농촌지역은 농축산물생산기지, 보장기지이다(북한 국토계획법 제12조). 평양시인민위원회와 해당 기관은 수요와 공급조건을 타산하여 중심지역에서 가까운 농촌지역을 남새, 고기, 과일생산기지로 꾸리고 그 생산을 늘려야 한다. 북한의 국토법제는 사회주의 헌법과 공법원리에 기초하고 있다. 북한 헌법에 따르면 조선민주주의인민공화국의 존재이유는 사회주의 혁명을 완성하는 것이다. 북한은 개인 보다 집단을 우선한다. 국토계획에도 근로인민과 국가의 이익을 앞세우게 된다. 국민의 기본권 보호 및 사적 자치를 중심으로 하는 대한민국헌법의 태도와 근본적 차이를 보여준다. 이에 따라 국토이용에 대한 접근방식도 달라진다. 북한은 사회주의 국가 건설이라는 목적 하에 정부가 국토이용의 방향과 방법을 설정하는 반면, 대한민국은 국민의 재산권과 경제활동의 자유라는 기본권을 침해하지 않는 범위 내에서 국토의 효율적이고 균형있는 이용 개발과 보전을 위하여 법률로 필요한 제한과 의무를 과할 수 있을 뿐이다(대한민국헌법 제122조). 한편 북한의 국토계획법제 및 그 실행과정은 사회주의 도시계획의 철학과 이론에 기초하면서 주체의 이론에 따라 북한식으로 발전시킨 도시계획 원리를 따르고 있다. 북한의 도시계획 이론은 대도시를 지양하는 것, 도시와 농촌의 격차를 줄이는 것, 근로 대중의 입장에서 도시를 계획적으로 발전시키는 것, 생산과 주거를 일치시키는 것, 국방을 우선시하는 것 등을 특징으로 한다. 법률에도 이러한 원칙이 반영되어 있다.