미국의 이란 및 쿠바 경제제재 사례 비교를 통한 북미 간 핵협상 및 제재 완화 가능성 고찰 doc_id PCY_201710130334053511_1

오랜 세월 지속된 미국의 제재는 두 국가를 국제사회로부터 고립시키는데는 성공하였으나 제재의 목표라고 할 수 있는 반민주주의 정권의 교체나 핵무기 및 대량살상무기의 비확산, 인권유린 금지 등의 과제는 달성하지 못하였다. 이에 오바마 전 대통령은 대화를 통한 양국과의 관계개선을 통해서 미국의 오랜 외교적 과제를 해결하고자 하였다. 그 결과, 이란과는 JCPOA(Joint Comprehensive Plan of Action; 포괄적 공동행동계획. 이하 ‘JCPOA’라 함)를 체결하며 불가능하게만 보였던 핵협상을 성공시켰고, 수 십 년 동안 외교관계가 단절되어 있던 쿠바와의 국교정상화가 이루어졌다. 지금 현재 이란과 쿠바는 JCPOA와 국교정상화로 인하여 제재의 상당 부분에 대한 완화가 진행중이며, 비록 제한적이긴 하지만 서서히 경제가 회복되고 있는 모습을 보이고 있다. 그렇다면 이란과 쿠바에 일어난 놀라운 변화가 북한에서도 일어날 수 있을까? 만약 북미간 대화가 진행된다면 핵협상은 어떤 방식으로 진행될 것이며, 협상 타결 이후에는 어떤 절차를 밟게 될 것인가? 이 논문에서는 이런 질문에 대한 답을 미국의 대이란 쿠바제재법의 비교를 통해 알아보고자 한다. 미국은 경제제재법, 행정명령, 행정규정 등을 이용하여 국제테러 행위를 지원하고 대량살상무기를 개발하는 등 국제사회의 안보에 위협이 되는 국가에 대해 경제제재를 시행하는 국가이다. 현재 미국의 포괄적 경제제재의 대표적인 대상 국가는 크리미아, 쿠바, 이란, 시리아, 수단 등이다. 특히, 이란과 쿠바는 몇몇 예외적인 경우를 제외하고는 미국인 혹은 미국 단체와의 거의 모든 형태의 거래가 금지되어 있는 미국의 대표적 제재대상국이다. 이란과 쿠바는 지난 수십 년의 세월동안 미국의 집중적인 제재를 받아왔다. 원래 풍부한 천연자원을 보유한 이란은 대외무역 의존도가 매우 높은 국가로 미국의 중요한 거래국이었으며, 쿠바는 미국 플로리다 주 바로 아래에 위치한 국가로서 스페인 식민지 시절부터 미국과 무역을 해오며 긴밀한 관계를 유지하였다. 그러나 쿠바 혁명의 주역인 피델 카스트로가 민주주의 대신 사회주의를 선택하고 소련과 긴밀한 관계를 유지하면서부터 쿠바와 미국의 관계는 악화되기 시작하였다. 그 이후에도 ‘쿠바미사일위기’와 같은 사건이 일어날 때마다 쿠바에 대한 미국의 제재가 강화되었으며 두 국가 간의 외교관계도 단절되며 쿠바는 미국의 대표적인 제재대상국이 되었다. 미국은 경제제재법, 행정명령, 행정규정 등을 이용하여 쿠바, 이란, 시리아, 북한 등 국제사회의 안보에 위협이 되는 국가들에 대하여 포괄적 경제제재를 시행하는 대표적인 국가이다. 그 중에서도 이란과 쿠바는 미국의 대표적 제재대상국으로서 각각 1970년대와 1960년대부터 경제제재가 시작되어 현재까지 시행되고 있다. 미국은 이들 국가를 대상으로 하는 경제제재 특별법을 제정하고 다수의 행정명령 및 이에 근거한 행정규정을 발효하는 것을 통해 포괄적인 제재체계를 구축하였다. 특히 제재국가와 거래하는 제3국의 기업, 은행, 정부 등에 대하여 미국 내 파트너와 거래를 금지하는 세컨더리 제재를 이용하여 두 국가를 더욱 효과적으로 압박하였다. 하지만 2015년에 미국은 대화를 통하여 이란과의 JCPOA를 체결하고 쿠바와의 국교정상화를 이루어내며 오랜 제재 정국에 큰 변화를 가져왔다. 하지만 오바마 대통령이 아무리 먼저 대화를 제의했다고 해도 이란과 쿠바가 이를 받아들이지 않았다면 관계 개선은 불가능했을 것이다. 이란과 쿠바는 오랜 제재로 인한 심각한 경기 침체를 겪어왔다. 이란은 풍부한 천연자원을 보유한 경제 발전 가능성이 매우 높은 나라임에도 불구하고 미국의 세컨더리 제재 때문에 미국뿐만이 아니라 대부분의 국가와의 거래가 거의 중지되다시피 하였다. 마찬가지로 쿠바의 경우, 미국의 심각한 제재 때문에 관광객도 받지 못하고 국제사회와의 거래도 매우 제한적인 수준으로만 유지되었다. 오랜 기간 동안 지속된 경기 침체는 제재대상국에 상당한 압박으로 작용했을 것이다. 차츰 제재에 대한 내부적 불만이 쌓이게 되면서 새로운 변화를 모색하는 새로운 리더들이 등장하게 되었다. 이란의 로하니 대통령과 쿠바의 라울 카스트로 국가평의회 의장은 전임자에 비해 상당히 개방적인 시각을 갖고 있으며, 미국과의 관계 개선에 대해서도 긍정적인 생각을 갖고 있었다. 이는 때마침 제재대상국들과 대화를 통해 문제를 해결하고자 했던 오바마 행정부의 외교정책과 잘 맞아떨어져서 제재의 완화로 이어졌다. 즉, 미국이 이란과 쿠바와의 관계를 개선하고 제재가 완화될 수 있었던 이유는 제재대상국이 경기침체를 벗어나 국제사회와의 교류를 통하여 다시금 국가경제를 부흥시키고자하는 바람과 국제안보에 위협이 되는 고립 국가들과 대화로써 새로운 방향을 모색하려고 했던 오바마 행정부의 시도가 서로 잘 맞아들었기 때문이다. 국가 정상들 간의 합의가 이루어지자 제재의 완화는 계획적이고 단계적으로 진행되었다. 미국은 우선 법의 적용을 일시 중단하고 행정명령을 취소하는 방식으로 제재를 완화하고자 하였다. 이란에 대한 제재 완화는 JCPOA에 합의된 대로 이란의 핵협상 이행여부에 따라 단계적으로 진행된다. 에너지 분야에 대한 제재 등 상당수가 해제되었지만 이란의 군사적 행동 등에 대해서는 여전히 제재가 실행되고 있다. 쿠바에 대한 제재는 양국 간 정상회담에서 합의된 대로 상당수 완화되었지만 반민주주의적 반인권적 행위에 대한 제재는 여전히 실행되고 있다. 이란은 전 세계적으로 손꼽히는 원유생산국이며 풍부한 천연자원을 보유한 대외무역의존도가 높은 나라이다. 미국은 1979년에 이슬람혁명시위대가 이란 주재 미국대사관을 점거하고 납치한 이른바 ‘이란 인질 사태(Iran Hostage Crisis)’ 이후 이란에 대한 제재를 시행해왔다. 이슬람혁명으로 기존의 팔레비 왕조는 타도되고 이란의 종교지도자 호메이니를 필두로 이슬람 공화국이 수립되며 미국과 이란의 관계를 더욱 악화되었다. 미국은 이란이 국제 테러 단체를 지원하고 핵무기를 비롯한 대량살상무기를 개발하는 등 국제 평화에 위협이 된다고 판단하여 이란에 대한 강력한 제재체계를 구축하였다. 미국이 본격적으로 이란에 대한 제재를 시작한 것은 1996년 이란의 석유 무역 분야를 제재하기 시작하면서부터이다. 이란의 주 수입원인 석유 분야의 거래를 금지함으로써 이란 경제에 타격을 주고자 하였다. 이후 2010년에는 ‘포괄적 이란제재법’을 제정하여 세컨더리 제재를 통한 이란과 무역하는 제3국의 은행, 기업, 정부 등에 대한 제재를 조치하였다. 1979년 이란 인질 사건을 계기로 시작된 대이란 경제제재는 적성국교역법, 국제비상경제권한법 등 기존에 존재하던 경제제재 일반법에 의거한 조치로 이루어졌다. 그러다 1996년 이란 리비아제재법 제정을 시작으로 이란을 대상으로 지목하는 경제제재 특별법이 처음으로 제정되었다. 이란 리비아제재법은 미국의 리비아제재가 해제되며 이란제재 단독법으로 개정되었고, 2010년에는 ‘포괄적 이란제재법’(CISADA: Comprehensive Iran Sanctions and Divestment Act)이 제정되며 더욱 강력한 제재체계를 구축하였다. 미국의 대이란 경제제재법 중에서 가장 대표적인 법은 ‘포괄적 이란제재법’이다. 의회는 이 법 제정 당시 미국 정부는 지속적으로 이란혁명수비대와 그 부속 기관의 테러에 대한 지지와 무기 확산 및 비인도주의적 행위를 경제제재의 대상으로 삼아야한다고 밝히며, 제재행위와 관련이 있는 개인이나 단체의 여행 금지를 포함한 즉각적인 제재를 조치해야한다고 하였다.