미국의 대쿠바 경제제재의 역사적 배경, 법적 체계 및 주요 제재 수단과 그 목적과 한계 doc_id PCY_201710130334053511_3

번거로움에도 불구하고 이와 같은 절차를 법으로 요구하는 이유는 원칙적으로 법에서 금지하고 있는 거래를 특정 라이선스를 보유한 개인 혹은 단체에 한하여 해외자산통제국에서 일시적으로 이를 허용하는 것이기 때문이다. 주로 제재대상국에서 활동하는 NGO나 제재대상국에 농산물이나 의약품을 판매하는 자가 해외자산통제국에 특정 라이선스를 신청한다. 해외자산통제국은 제재규정이 잘 실행되고 있는지 여부를 감시하고 조사할 수 있는 권한을 가진다. 만약 해외자산통제국의 제재규정을 위반했을 경우에는 큰 벌금이 부과된다. 적성국교역법에 의한 최대 벌금은 건 당 83,860달러(약 90,000,000원)가 부과되며, 국제비상경제권한법에 의한 벌금은 건 당 284,582달러(약 300,000,000원)가 부과되거나 위반 행위의 거래액의 2배가 부과된다. 게다가 이 벌금은 거래 건 당 부과되기 때문에 큰 액수로 불어나기 쉽다. 프랑스 최대 은행인 BNP 파리바의 경우, 지난 2014년 미국의 경제제재 대상국인 이란, 수단, 쿠바와 불법적 외환거래를 한 혐의로 890,000,000달러(약 9,500,000,000원)의 벌금을 선고받았다. 피델 카스트로는 1959년 쿠바 혁명을 통해서 향후 49년 간의 장기 집권의 토대를 마련하였다. 카스트로는 집권 이후 소련과 무역협정을 체결하는 등 긴밀한 관계를 유지하였으며, 사회주의 정권 수립을 공식 발표하였다. 이에 아이젠하워 대통령은 임기 말인 1961년 1월 3일, 쿠바 주재 미국 대사관의 폐쇄를 지시하고 쿠바와의 외교관계를 단절하였다. 케네디 대통령은 같은 해 4월, 쿠바 망명자를 쿠바에 상륙시켜 카스트로 정권을 전복시키는 이른바 ‘피그만 침공’을 실행하였으나 이 작전은 실패로 돌아가며 미국과 쿠바의 관계는 더욱 악화되었다. 소련과 쿠바는 이듬해인 1962년에 쿠바에 미사일 기지를 설치하는 것에 합의하였고 이는 쿠바 미사일 위기로 이어졌다. 다행히도 양국의 합의 하에 무력충돌 없이 소련이 쿠바에서 철수하는 것으로 마무리 되었으나 미국과 쿠바의 관계는 개선될 여지가 없었다. 이후에도 쿠바는 남미와 아프리카 지역의 공산 반군들에게 병력 및 물자를 제공하는 등 미국과 국제사회에 위협이 되는 행동을 지속하였고, 미국 대쿠바제재는 양국의 관계가 악화됨과 동시에 서서히 강화되어갔다. 현재 미국 대쿠바제재를 구성하는 제재법은 적성국교역법, 대외원조법, 쿠바민주화법, 쿠바 자유화 및 민주화 연대법, 무역제재 개혁과 수출증대법 등이 있다. 적성국교역법과 대외원조법 등은 경제제재 일반법에 속하며 쿠바 민주화법과 쿠바자유화 및 민주화 연대법은 쿠바를 대상으로 제정된 경제제재 특별법이다. 쿠바에 대한 제재의 첫단계에서는 적성국교역법과 대외원조법에 의거한 무역제재를 실시하였다. 이 제재를 효과적으로 이행하기 위하여 해외자산통제국은 적성국교역법과 대외원조법 제620(a)조에 의거하여 쿠바제재규정을 발효하였다. 1962년에 발효된 쿠바수입규정(CIR: Cuba Import Regulation)은 쿠바로부터 모든 물품의 수입을 금지하였다. 쿠바수입규정은 이듬해인 1963년에 더 포괄적인 제재 내용을 포함하고 있는 쿠바자산동결규정(CACR: Cuban Assets Control Regulation)으로 대체되었다. 쿠바자산동결규정은 미국과 쿠바 간 쿠바와의 거의 모든 금융거래를 금지하고 미국 내 쿠바정부의 자산을 동결하는 등 매우 포괄적인 제재를 규정하고 있다. 쿠바자산동결규정은 미국이 쿠바를 제재하는 가장 대표적인 수단이며 정책에 변화가 있을 시에는 개정을 통해서 이를 신속히 반영하고자 하였다. 이를 시작으로 미국의 대쿠바제재는 서서히 그 체계를 갖추어 나가기 시작했다. 처음에는 기존의 경제제재 일반법인 대외원조법(FAA: Foreign Assistance Act)과 적성국교역법 등에 의거하여 발행된 행정명령과 규정이 주된 구성을 이루었지만, 시간이 지나면서 쿠바를 대상으로 하는 특별법 제정을 통해 더욱 강력한 제재체계를 구축하였다. 미 의회는 쿠바제재를 강화시키기 위한 수단으로 다양한 법안을 통과시켰다. 쿠바를 효과적으로 제재하기 위한 목적으로 제정된 법은 쿠바민주화법(Cuban Democracy Act of 1992), 쿠바 자유화 및 민주화 연대법(Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act of 1996), 무역제재 개혁과 수출 증대법(Trade Sanctions Reform and Export Enhancement Act of 2000) 등이 있다. 1992년에 제정된 쿠바민주화법은 쿠바에 대한 무역제재를 더욱 강화하는 내용을 담고 있다. 쿠바민주화법에 따르면 미국 내 회사뿐만이 아니라 미국에 모회사를 두고 있는 해외 자회사도 쿠바와의 거래가 금지된다. 또한, 쿠바와 지난 180일 동안 거래한 내역이 있는 선박의 미국 내 정박을 금지한다. 쿠바 자유화 및 민주화 연대법은 1996년 쿠바가 미국의 민간비행기를 격추시킨 이후 이에 대응하여 제정된 법으로, 쿠바에 대한 경제적 압박을 높여 쿠바 내부의 변화를 유도하고자 하였다. 쿠바 자유화 및 민주화 연대법은 세컨더리 제재를 도입하여 제3국의 개인과 단체도 제재대상으로 분류한 최초의 미국의 제재법으로서 미국 회사가 쿠바와 거래하는 것을 금지하는 것뿐만 아니라 외국기업이 쿠바와 거래하는 것도 처벌대상에 포함시켰다. 이는 후일 ‘포괄적 이란제재법’의 제정에 영향을 주었다고 볼 수 있다. 이 법은 제재의 내용만 담고 있는 것이 아니라 쿠바가 사회주의 정권을 버리고 민주주의로 전환할 시에는 쿠바에 다양한 지원을 약속하는 조항을 두고 있어 제재의 목적이 보복이 아닌 쿠바의 변화를 이끌어내는데 있음을 시사하였다. 뿐만 아니라 쿠바 자산동결규정의 엠바고 규정을 법에 성문화하여 국회의 동의 없이 대통령 임의로 쿠바제재를 철회하지 못하게 하였다. 따라서 쿠바 정부가 공산주의를 버리고 민주주의 정부로 변모하였다는 것을 의회에 증명하지 못하면 제재의 해제는 불가능해짐으로, 그만큼 제재철회를 어렵게 만들었다. 2000년에 제정된 무역제재 개혁과 수출 증대법(TSRA: Trade Sanctions Reform and Export Enhancement Act)은 쿠바에 미국산 농산물과 의약품 및 의료기구를 수출하는 것을 허용하여 미국의 수출 증대를 꾀하였다. 이 법은 수출에 대한 내용만 포함하고 있으며 수입 관련 내용은 포함하고 있지 않다. 이 법은 쿠바에의 수출을 허용하기는 하지만 수출품에 대하여 현금 선불을 통한 판매와 제3국의 자금 조달을 통한 거래만을 허용하며 미국 내의 자금조달(financing)과 금융지원을 금지하는 등 매우 제한적인 거래만을 허용한다. 미국 대쿠바제재의 목적은 포괄적 제재를 통한 쿠바의 고립이었다. 피델 카스트로 정권 이후 미국이 시행한 첫 번째 제재는 1960년데 쿠바에 수출을 금지하는 무역제재이다. 이 제재에 따라 식량과 의약품을 제외한 모든 물건의 쿠바로의 수출이 금지되었다. 곧이어 미국은 쿠바로부터의 수입까지 금지하면서 본격적인 제재를 시행하였다. 하지만 미국은 쿠바제재를 실시하는 와중에도 미국의 민간단체의 인도주의 목적의 기부금, 의약품 수출, 쿠바 내 민주주의 활동에 대한 미국 정부의 지원 등 쿠바인들에게 도움이 되는 분야에서는 제한적으로나마 거래를 허용한다. 흥미로운 것은 지난 50여 년 간 두 국가 간의 관계가 거의 단절되다시피 하였음에도 불구하고 서로의 국익이 공유되는 일에 한해서는 서로 협력해왔다는 점이다. 양 국은 이민, 마약단속 분야에서 지속적으로 협력하고 있다. 쿠바 정부와 미 해안경비대는 카리브 해에서 일어나는 불법 이민과 마약 단속에 대해서 협력하고 있으며 플로리다 해협에서의 마약 수송을 차단하기 위해서 정보를 공유하는 등 긴밀한 공조관계를 맺고 있다. 뿐만 아니라 멕시코만과 플로리다 해협에서 원유 유출 사고가 일어날 경우에 대비하여 양 국이 공동정화작업에 착수할 것에 동의하는 등 공동 대응에 대한 협정을 체결하였다.