쿠바의 내부 개혁과 세대교체를 통한 변화 시도와 이에 따른 미국과의 관계 정상화 과정 및 미국의 단계적 제재 완화 방식에 관한 고찰 doc_id PCY_201710130334053511_4

2008년 2월 18일, 피델 카스트로는 오랜 장기 집권 끝에 사임 의사를 공식발표하였다. 그는 국가수반의 자리를 그의 동생인 라울 카스트로에게로 넘겨주며 쿠바 정권의 정점에서 내려왔다. 피델 카스트로의 자리를 이어 받은 라울 카스트로는 “실용주의자, 경제개혁주의자, 중국식 사회주의 신봉자” 등으로 알려져 있어 그의 취임과 동시에 국내외 언론들은 라울 카스트로가 쿠바에 가져올 변화에 대한 기대와 전망을 내놓았다. 국제사회의 기대와 전망에 부합하듯 2011년 쿠바공산당은 라울 카스트로의 지휘 아래 제6차 전당대회에서 300여 개의 경제사회개혁안을 의결하고 향후 5년간 지속적인 경제개혁을 추진할 것임을 발표하였다. 쿠바의 경제개혁안은 배급제 축소 및 폐지, 차량 및 주택의 매매 허용, 자영업 육성, 외국인투자 활성화, 해외관광여행 허용 검토, 부정부패 근절 등 기존의 사회주의 체제에서 벗어나 시장경제 제도를 도입하여 경제를 살리려는 쿠바 정부의 의지를 반영하는 정책들이 주를 이루었다. 또한 라울 카스트로는 쿠바 정부에 ‘체계적인 회춘’(systematic rejuvenation)이 필요하다는 것을 강조하며 상대적으로 젊은 미겔 디아즈 카넬 베르무데스를 국가평의회 수석부의장으로 기용하는 등 파격적인 행보를 이어갔다. 특히 수석부의장은 차기 의장의 자리를 의미하는 것으로 라울 카스트로가 쿠바 국가수장의 자리를 보다 젊은 세대를 대표하는 자에게 물려주어 세습의 고리를 끊고 젊고 새로운 방향으로 세대교체를 진행할 것을 시사하였다. 라울 카스트로의 다소 파격적인 행보는 주변의 이목을 끌기에 충분하였고 사람들로 하여금 변화된 쿠바를 기대하게 하였다. 이는 대화로써 쿠바와의 관계를 회복시키고자 했던 오바마 행정부의 외교정책과 맞아 떨어졌으며 쿠바가 2014년에 5년 동안 구금되어있었던 미국인 인권운동가 앨런 그로스를 석방하면서 양국 간의 관계정상화가 급속히 진행되었다. 오바마 대통령은 앨런 그로스가 석방된 다음날인 2014년 12월 17일, 미국과 쿠바 간의 주요한 발전 상황(major development)에 대해 발표하며 양국 간 관계의 개선을 위해 노력할 것이라 밝혔다. 오바마 대통령은 지난 50년 동안 쿠바를 고립시키고자 하였던 미국의 정책이 성공적이지 않았다고 평가하면서 지난 수십 년 동안 이어졌던 쿠바와의 악연의 고리를 끊고 두 국가 사이의 관계를 정상화할 것임을 밝혔다. 미국과 쿠바 정상의 역사적인 만남은 2015년 파나마에서 개최된 미주기구 정상회의(Summit of the Americas)’에서 이루어졌다.35) 이날 이후로 그동안 단절되었던 세월이 무색할 만큼 양국의 국교정상화는 급격히 진행되었다. 미국 워싱턴 D.C.와 쿠바 하바나를 오가며 약 4개월의 기간에 걸쳐 진행된 양국 간 회담은 마침내 2015년 7월 1일 오바마 대통령이 양국 간 외교관계 재수립을 선언하면서 성공적으로 마무리되었다. 같은 달 20일에는 양국에 대사관이 재개설 되어 54년 만에 양국 간 외교관계가 완전 정상화 되었고, 한 달 뒤인 8월 14일에는 국무부장관 존 케리가 직접 쿠바 내 미국 대사관에 방문하며 두 국가의 역사적인 재결합을 축하하였다. 양국 간의 관계정상화를 위한 첫 번째 단계로 미국은 쿠바를 테러지원국 명단에서 제외하고자하였다. 쿠바는 라틴아메리카 내 테러단체들을 지원했다는 이유로 수출관리법(EAA: Export Administration Act) 제6(j)조 등에 의거하여 테러지원국으로 지정되어 관련 제재를 받아왔다. 이에 오바마는 쿠바가 해제될 수 있는지 여부를 알아보기 위하여 2014년 12월 17일 국무부장관 존 케리에게 쿠바의 테러지원 상황의 재검토를 지시하였다. 미국에는 테러 행위 관련 제재 조항을 수출관리법 제6(j)조, 대외원조법 제620(a)조, 무기수출통제법 제40조에서 찾아볼 수 있다. 이 조항에 의해 테러지원국으로 지정된 국가를 테러지원국 명단에서 제외하려면 미국 대통령은 다음의 두 가지 행동을 취할 수 있다. 첫째, 대통령이 해당 정부의 정책과 리더십에 중대한 변화가 있으며, 그 정부가 더 이상 국제테러행위를 지원하지 않고 앞으로도 그런 행위를 하지 않을 것을 증명하는 보고서를 의회에 제출함으로써 테러지원국 명단에서 해제시킬 수 있다. 하지만 제재법의 전면적 폐지는 대통령 개인의 권한이 아니며, 오직 의회의 동의가 있어야지만 완전한 해제가 가능하다. 즉, 쿠바 내부의 변화로 인한 정권의 교체와 인권 신장을 위한 쿠바 내부의 노력 등이 뒷받침되어야만 미국의 대쿠바제재의 전면적 폐지가 가능할 것으로 보인다. 트럼프 대통령은 대선캠페인 중에 쿠바가 쿠바인들을 위해 더 나은 환경을 제공하지 않으면 제재를 다시 강화할 것임을 예고하였다. 그리고 대통령의 취임 직후인 2017년 2월 초, 션 스파이서 백악관 대변인은 트럼프 행정부가 대쿠바정책을 전체적으로 재검토(full review)하고 있다고 밝혔다. 하지만 현재로서는 미국의 쿠바정책에 큰 변화는 없는 것으로 보여지며 쿠바가 미국 정부를 자극하지 않은 한 현재 상태가 유지될 것으로 보인다. 미국이 이란과 쿠바를 제재하고 완화하는 방식을 보면 미국의 경제제재는 오랜 세월에 걸쳐 다양한 법의 제정과 행정명령에 기초한 포괄적 제재를 사용하여 상대국을 압박하는 방식으로 진행되는 것을 알 수 있다. 반대로 완화조치는 아주 천천히 제재대상국의 이행 여부를 예의주시하며 단계별로 진행된다. 포괄적인 제재체계를 오랜 시간 동안 유지하게 되면 전반적으로 모든 분야에 제재가 적용되어 있는 것이 보통이다. 이럴 경우, 몇몇 분야에 대한 제재 완화를 실행한다고 해도 제재대상국이 원하는 극적인 변화를 기대하기는 어렵다. 또한, 미국의 입장에서도 제재대상국이 언제 이행을 중단할지 확신할 수 없기 때문에 천천히 단계적으로 선택적 완화를 하는 것을 선호한다. 때문에 제재대상국에 대한 제재가 완화되거나 해제된다고 하더라도 그것은 오랜 기간에 걸친 절차를 통해서만 가능하며, 대부분의 제재대상국들이 원하는 즉각적이고 파격적인 완화조치는 기대하기 어려울 것이다. 이란과 쿠바에 대한 제재도 현재 완화중이지만 아직도 대다수의 거래는 금지되어 있다. 이상, 우리는 미국의 대이란 쿠바제재에 대해서 알아보았다. 미국은 이 두 국가를 상대로 다방면에서 제재를 가하며, 특히 세컨더리 제재를 활용하여 미국뿐만이 아니라 제3국 혹은 제3국의 기업에 대해서도 제재대상국과 거래하는 것에 대한 제재를 조치하는 등 포괄적이면서도 강압적인 제재를 시행한다. 그리고 미국이 이 두 국가에 대한 제재를 완화하는 방식도 매우 비슷하다는 것을 알 수 있다. 경제제재를 가장 많이 사용한다고 알려진 국가답게 미국은 풍부한 경험을 토대로 제재대상국의 이행 여부를 보고 그때마다 유연한 대처를 통해 단계적 완화여부를 결정한다. 때문에 제재대상국에 대한 제재가 완화되거나 해제된다고 하더라도 그것은 오랜 기간에 걸친 절차를 통해서만 가능하다는 것을 알 수 있으며 대부분의 제재대상국들이 원하는 즉각적이고 파격적인 완화조치는 기대하기 어려울 것으로 보인다. 하지만 이란과 쿠바는 미국과의 관계 개선이 국익에 도움이 된다는 판단 아래 성실히 의무를 이행하고 있으며, 장기적으로는 그들이 원하는 결과를 부분적으로나마 얻을 수 있을 것으로 보인다.