공정거래위원회의 전속고발제도에 대한 개념, 도입 배경, 해외 사례 및 폐지론과 존치론을 둘러싼 주요 쟁점 doc_id PCY_201711020541214241_1

전속고발제도란 일정한 범죄에 관하여 소추기관인 검사가 공소를 제기하려면 반드시 전제되어야 하는 특정 행정기관에 의한 고발이 있어야 하는 것을 말한다. 이러한 전속고발은 형사소송법상 공소제기원칙 즉 국가소추주의, 기소독점주의, 그리고 기소편의주의에 배치되는 것이다. 공정거래법 제71조 제1항에서는 “제66조와 제67조의 죄는 공정거래위원회의 고발이 있어야 공소를 제기할 수 있다”고 공정거래위원회의 전속고발권을 규정하고 있다. 1981년 공정거래법 제60조로 도입된 공정거래위원회의 전속고발제도는 행정작용을 규율하는 법 영역에서 발생하는 법위반행위를 통제함에 있어서 행정강제나 행정제재만으로는 효과적으로 통제하기 어려운 행위 유형에 대하여 한편으로는 범죄로 규정하여 형사처벌이 가능하도록 하면서 다른 한편으로는 행정기관이 그 행위의 형사처벌 여부를 결정할 수 있도록 함으로써 궁극적으로 행정기관에 의한 자율적 통제를 확보하기 위한 것이다. 전속고발제도는 일본의 사적독점의 금지 및 공정거래의 확보에 관한 법률(이하 독점금지법이라 한다) 제96조 제1항의 영향을 받은 것이다. 일본 독점금지법 제96조 제1항에서는 “제89조에서 제91조까지의 죄는 공정취인위원회의 고발을 가지고 이를 논한다.”라고 규정하여 공정취인위원회의 전속고발권을 인정하고 있다. 그 외 다른 나라에서는 경쟁당국의 전속고발제도가 운영되고 있는 입법례가 없다. 미국의 경우 공정거래법 집행은 법무부(Department of Justice : 이하 DOJ라 한다) 독점금지국(Anti-trust Division)과 연방거래위원회(Federal Trade Commision : 이하 FTC라 한다)를 통하여 이원적 구조 속에서 경쟁과 균형 하에 이루어지고 있는데, 셔먼법의 집행을 담당하고 있는 DOJ가 기본적인 소추기관으로 형사절차 및 민사절차에 대한 독점적 권한을 가지고 있으므로 전속고발권의 문제는 발생하지 않는다. 캐나다에서 경쟁법 집행기관은 경쟁국, 경쟁위원회, 연방검찰이 있는데, 민사적 규제는 경쟁국과 경재위원회가 담당하고, 형사적 규제는 연방검찰이 담당한다. 영국, 프랑스, 아일랜드 등 경쟁법에 형벌규정을 두고 있는 나라들은 형사처벌에 관하여는 검찰의 판단에 의하여 기소여부를 결정하므로 경쟁당국의 전속고발제도가 없다. 경제협력개발기구(OECD) 국가중 경쟁법에 형벌규정이 없는 독일, 스페인 등의 국가에서는 전속고발권의 문제가 발생하지 않는다. 참고할 만한 것은 일본의 경우 경쟁에 친하지 않은 문화적 분위기로 독점금지법 위반 사건에 대하여 고발하는 사례가 매우 적었으나 이를 극복하기 위한 노력을 지속적으로 해왔다는 것이다. 즉 1990년 6월 고발방침을 발표하여 적극적으로 형사고발하기로 하였고, 검찰과 ‘고발문제협의회’를 설치하여 운영해왔다. 2005년 10월에는 다시 ‘고발 ․ 범칙조사운용방침’을 공표하여 적극적인 형사고발을 꾀하고 물론 이를 위한 공정취인위원회의 범칙조사권을 도입하였다. 또 한가지는 경쟁법위반행위에 대하여 형사적 집행을 강화해 나가는 것이 세계적 추세라는 점이다. 대부분의 국가의 경쟁법이 모법으로 생각하고 있는 미국의 셔먼법이 카르텔 등을 형사범죄로서 처벌대상으로 규정하여 형사제재를 매우 적극적으로 하고 있고, 캐나다의 경우에도 형사적 집행이 차지하는 부분이 크다. 전속고발제가 시행된 이후, 공정거래위원회에서 조사했던 사안에 대하여 행정조치만 하고 검찰에 형사고발하지 않은 것과 관련하여 고발권 불행사가 부적정하다는 논란과 함께 구체적으로 그 당부에 관한 논란이 된 사례들이 여러차례 있었다. 검찰에서는 고발되지는 않았으나 형사처벌함이 상당하다고 판단되는 사업자나 행위자에 대하여 형사처벌하기 위하여 형법상 사기죄나 입찰방해죄로 기소하고, 고소불가분의 원칙을 유추적용하여 기소하여 전속고발권을 견제하려는 노력을 하였다. 또한 공정거래법위반으로 인한 피해자가 공정거래위원회의 고발권 불행사를 문제삼아 헌법재판소에 헌법소원을 제기한 바도 있다. 그 과정에서 전속고발제도의 효과와 한계가 어디까지인지에 관한 법원의 판결 및 헌법재판소의 결정이 있었고, 공정거래위원회의 전속고발권을 견제하기 위한 제도로서 검찰총장의 고발요청제도가 도입되기도 하였다. 전항에서 살펴본 바와 같이 전속고발제도에 도입 이후 논란이 되어 왔던 부분은 공정거래위원회의 고발권을 행사하지 않은 사안에 대한 적정성에 관한 것이었다. 행정조치만 하고 전혀 고발하지 않은 경우, 자진신고 등을 이유로 일부만 고발한 경우 및 행위자에 대한 불고발의 경우에 대한 것이었다. 그러한 논의가 지속되는 가장 큰 이유는 공정거래위원회가 고발권 행사에 너무 소극적이었다는 점이다. 공정거래법위반 사건의 성격이 형사처벌을 위주로 제재하는 것이 적합하지 않는 경우가 많고, 경제적 판단, 경쟁제한성에 대한 전문적 분석이 필요하다는 점을 고려하더라도 너무 소극적으로 고발권을 행사하였다는 비판은 피하기는 어려울 것이다. 특히 카르텔의 경우, 그 자체로 위법성이 인정되고 행정제재보다는 형사제재가 적합하다고 인정되고 있고, 형사제재가 세계적 추세임에도 1981년 이후 2012년 사이 행정제재한 사건 총 899건중 불과 6%에 불과한 54건에 대하여만 고발하였음은 전속고발권 행사가 적정치 않았음을 보여 준다고 할 것이다. 공정거래위원회가 고발권한을 과도하게 제한적으로 행사하는 경우 피해 당사자의 재판을 받을 권리 또는 재판절차상 진술권을 침해할 수 있다. 다시 말해 검사의 공소권 행사를 제한함으로써 공정거래법상 형벌권 행사에 장애가 된다. 그리고 공정거래법 위반행위의 피해자를 일반범죄 피해자와 차별대우하는 것으로 평등의 원칙이나 소추기관인 검찰의 기능을 침해하는 권력분립의 원칙에도 반하는 결과를 초래할 수 있다는 입장이다. 현실적으로도 공정거래위원회의 고발기준이 불분명하다는 점, 너무 소극적으로 고발권 행사해왔다는 비난이 있었고 일본을 제외한 모든 국가에서 전속고발권을 인정하지 않고 있다는 점도 지적한다. 이와 관련 2012년 제출되었던 2개의 전속고발제 폐지 입법안에서는 전속고발제는 헌법상 피해자의 형사재판을 받을 권리 또는 재판절차 진술권을 침해하고, 공정거래법 위반행위의 피해자와 일반범죄 피해자 간을 차별하여 평등권에 위배될 수 있는 점, 1981년 이후 2012년까지 공정거래위원회의 고발이 적발건수 65,481건 대비 573건인 0.9%로에 불과하여 제도가 유명무실해졌고, 피해를 입은 당사자에 대한 고려없이 공정거래위원회의 자의적인 판단에 따른 결정의 우려가 있다는 점 등을 지적하였다. 존치론은 공정거래법 위반행위의 판단은 시장분석 등 전문적인 심사가 필요하기 때문에 공정거래법 전문가 집단인 공정거래 위원회가 담당해야 한다는 것을 논거로 하고 있다. 그리고 전속고발권이 폐지될 경우 과도한 고발로 인하여 기업 활동이 위축되어 단순한 공정거래법 위반행위도 형사처벌을 받을 수 있다. 또한 형사소송법상 고발은 누구든지 가능하도록 되어 있으므로 고발이 오 남용될 가능성을 내포하고 있다. 이에 더하여 과도한 고발은 공정거래위원회에 비하여 공정거래법 관련 전문적 지식이 부족한 검찰과 사법부에게 과도한 업무 부담으로 작용하여 공정거래법 위반행위를 처리함에 있어서 공정성 ․ 신속성을 담보할 수 없게 된다. 현실적인 경쟁제한성 판단은 공정거래위원회의 협력이 절대적으로 필요하며 전문성을 어느 정도 갖춘다고 하더라도 성질상 상당한 시일을 요하는 많은 사건들을 감당할 수 있을 지도 의문이라고 한다.